Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda) de 13 de febrero de 2014, asunto C‑530/11
Autor: J. José Pernas García, Profesor Titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: incumplimiento de Estado; participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente; concepto de “coste no excesivamente oneroso” de un procedimiento judicial
Resumen:
La Comisión Europea solicita en este caso al Tribunal de Justicia que declare que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente, al no haber transpuesto íntegramente ni aplicado correctamente los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de dicha Directiva.
Los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35 introdujeron, respectivamente, el artículo 10 bis en la Directiva 85/337/CE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y el artículo 15 bis en la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación.
Los artículos 10 bis y 15 bis comparten en esencia el siguiente contenido:
«Los Estados miembros garantizarán que, de conformidad con su Derecho interno, los miembros del público interesado:
a) que tengan un interés suficiente o, subsidiariamente,
b) que sostengan el menoscabo de un derecho, cuando la legislación en materia de procedimiento administrativo de un Estado miembro lo imponga como requisito previo,
tengan la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la presente Directiva.
[…]
Los Estados miembros determinarán, de manera coherente con el objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia, lo que constituya el interés suficiente y el menoscabo de un derecho. […]
Las disposiciones del presente artículo no excluirán la posibilidad de un procedimiento de recurso previo ante una autoridad administrativa y no afectarán al requisito de agotamiento de los recursos administrativos previos al recurso a la vía judicial […]
Todos y cada uno de los procedimientos de recurso anteriormente enunciados serán justos y equitativos, estarán sometidos al criterio de celeridad y no serán excesivamente onerosos.
[…]»
El Tribunal valora la cuestión de si la jurisprudencia nacional, invocada en este caso por el por el Reino Unido, permite considerar que un Estado miembro cumple la exigencia de un “coste no excesivamente oneroso” de los procedimientos de recurso, prevista por la Directiva 2003/35. La respuesta es negativa. El Tribunal condena a Reino Unido por incumplimiento de la Directiva 2003/35, al no haber transpuesto correctamente los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, en la medida en que éstos establecen que los procedimientos judiciales a que se refieren no deben tener un coste excesivamente oneroso.”
Destacamos los siguientes extractos:
“44 En cuanto a la procedencia de las alegaciones de la Comisión, cabe recordar que la exigencia de un coste no excesivamente oneroso no impide a los órganos jurisdiccionales nacionales pronunciar una condena en costas al término de un procedimiento judicial, siempre que éstas sean de un importe razonable y los gastos soportados por la parte interesada no sean, en su conjunto, demasiado onerosos (véase, en este sentido, la sentencia de 11 abril de 2013, Edwards y Pallikaropoulos, C‑260/11, apartados 25, 26 y 28).
45 Cuando un órgano jurisdiccional nacional haya de pronunciarse sobre la condena en costas de un particular cuyas pretensiones, como parte demandante en un litigio en materia medioambiental, hayan sido desestimadas o, más en general, cuando se vea obligado a pronunciarse, en una fase anterior del procedimiento, sobre una posible limitación de los costes que puedan cargarse a la parte cuyas pretensiones hayan sido desestimadas, debe asegurarse de que se cumple la exigencia de un coste no excesivamente oneroso teniendo en cuenta tanto el interés de la persona que desea defender sus derechos como el interés general vinculado a la protección del medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia Edwards y Pallikaropoulos, antes citada, apartado 35).
46 En cuanto a los criterios de apreciación pertinentes, el Tribunal de Justicia ha considerado que, a falta de precisión del Derecho de la Unión, corresponde a los Estados miembros, al adaptar el ordenamiento jurídico interno a una directiva, garantizar la plena eficacia de ésta, disponiendo de una amplia facultad discrecional en cuanto a la elección de los medios (véase en este sentido, en particular, la sentencia Edwards y Pallikaropoulos, antes citada, apartado 37 y la jurisprudencia citada). De ello se deriva que, en relación con los medios con los que se puede alcanzar el objetivo de garantizar una protección judicial efectiva sin un coste excesivo en el ámbito del Derecho del medio ambiente, deben tenerse en cuenta todas las disposiciones del Derecho nacional pertinentes y, en particular, de un sistema nacional de asistencia jurídica gratuita y de un régimen de protección en relación con las costas como el aplicado en el Reino Unido (véase, en este sentido, la sentencia Edwards y Pallikaropoulos, antes citada, apartado 38).
47 Sin embargo, el juez no puede limitar su apreciación a la situación económica del interesado, sino que debe igualmente basarse en un análisis objetivo de la cuantía de las costas, máxime cuando los particulares y las asociaciones deben desde luego desempeñar un papel activo en la defensa del medio ambiente. En esta medida, el coste del procedimiento no debe superar la capacidad financiera del interesado ni resultar, en todo caso, objetivamente poco razonable (véase, en este sentido, la sentencia Edwards y Pallikaropoulos, antes citada, apartado 40).
48 El análisis de la situación económica del interesado no puede sustentarse únicamente en la capacidad financiera objeto de estimación de un demandante «medio», toda vez que tal información puede tener únicamente una relación remota con la situación del interesado (véase, en este sentido, la sentencia Edwards y Pallikaropoulos, antes citada, apartado 41).
49 Por otra parte, el juez puede tener en cuenta la situación de las partes de que se trate, las posibilidades razonables de que el demandante salga vencedor del proceso, la importancia que para éste y para la protección del medio ambiente tiene el objeto del proceso, la complejidad del Derecho y del procedimiento aplicables, así como el posible carácter temerario del recurso en sus diferentes fases (véase, en este sentido, la sentencia Edwards y Pallikaropoulos, antes citada, apartado 42 y la jurisprudencia citada), pero también, en su caso, los costes en que ya haya incurrido en instancias anteriores en el mismo litigio.
50 La circunstancia de que el interesado no se haya visto disuadido de ejercitar, en la práctica, su acción no basta por sí sola para considerar que el procedimiento no es excesivamente oneroso para él (véase, en este sentido, la sentencia Edwards y Pallikaropoulos, antes citada, apartado 43).
51 Por último, tal apreciación no puede variar en función de si el órgano jurisdiccional nacional se pronuncia al término de un procedimiento en primera instancia, de un recurso de apelación o de una segunda apelación (véase, en este sentido, la sentencia Edwards y Pallikaropoulos, antes citada, apartado 45).
52 Como resulta de los autos remitidos al Tribunal de Justicia y de los debates en la vista, en Inglaterra y en el País de Gales la Senior Courts Act 1981 prevé, en su artículo 51, que el órgano jurisdiccional de que se trate designará a la parte que deba cargar con las costas del procedimiento y determinará en qué medida. Tal competencia se ejerce según lo dispuesto en el artículo 44.3 del Reglamento de Procedimiento Civil. Por tanto, la decisión sobre las costas será generalmente adoptada por el órgano jurisdiccional de que se trate al término del procedimiento, pero el demandante también puede solicitar una «medida de protección en materia de costas», que le permite obtener, en una fase incipiente del procedimiento, una limitación del importe de las costas que pudieran deberse.
53 Las condiciones de concesión de tal medida se detallan en la sentencia de la Court of Appeal, R (Corner House Research)/Secretary of State for Trade & Industry, antes citada, de la que se desprende que el juez puede conceder una medida de protección en materia de costas en cualquier momento del procedimiento, siempre que esté seguro del interés de las cuestiones planteadas, de que el interés general requiere, además, la resolución de tales cuestiones, de la falta de interés particular del demandante en el resultado del pleito, del nivel de los recursos económicos de este último y de los del demandado, del importe de las costas en que se puede incurrir así como de la cuestión de si el demandante mantendrá o no su recurso en caso de no conceder dicha medida. Reglas similares se aplican también en Gibraltar, Escocia e Irlanda del Norte.
54 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe señalarse, en primer lugar, que el margen de apreciación de que dispone el juez en la aplicación, en un caso particular, del régimen nacional de las costas no puede, en sí mismo, considerarse incompatible con la exigencia de un coste no excesivamente oneroso. Por otra parte, cabe afirmar que la posibilidad de que el juez que conoce del asunto conceda una medida de protección en materia de costas garantiza una mayor previsibilidad del coste del proceso y participa del respeto de tal exigencia.
55 Sin embargo, de los distintos factores expuestos por el Reino Unido y discutidos, en particular, en la vista, no se deduce que el juez nacional esté obligado por una norma jurídica a garantizar que el procedimiento no tiene un coste excesivamente oneroso para el demandante, siendo esto lo único que permitiría considerar que la Directiva 2003/35 ha sido correctamente transpuesta.
56 A este respecto, el mero hecho de que, para comprobar si el Derecho nacional cumple con los objetivos de dicha Directiva, el Tribunal de Justicia se vea obligado a analizar y a apreciar el alcance, ni siquiera pacífico, de distintas decisiones de los órganos jurisdiccionales nacionales y, por tanto, de una jurisprudencia de conjunto, cuando el Derecho de la Unión confiere a los particulares derechos precisos que requieren, para ser efectivos, reglas unívocas, lleva a considerar que la transposición invocada por el Reino Unido no es, en ningún caso, suficientemente clara y precisa.
57 De este modo, las propias condiciones en que el juez nacional resuelve las demandas de protección en materia de costas no permiten garantizar la conformidad del Derecho nacional con la exigencia impuesta por la Directiva 2003/35 por distintos motivos. En primer lugar, la condición, establecida por la jurisprudencia nacional, de que las cuestiones que deben resolverse presenten un interés general, no es adecuada y, aun admitiendo que hubiera sido suprimida por la sentencia de la Court of Appeal, R (Garner) Elmbridge Borough Council y otros, antes citada, tal como invoca el Reino Unido, dicha sentencia, posterior a la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, no puede ser tenida en cuenta por el Tribunal de Justicia en el marco del presente procedimiento. Además, y en todo caso, el juez no parece estar obligado a conceder la protección cuando el coste del procedimiento sea objetivamente poco razonable. Por último, tampoco parece concederse la protección cuando sólo está en juego el interés particular del demandante. Estos distintos factores llevan a considerar que las reglas jurisprudenciales aplicadas, en la práctica, no satisfacen la exigencia de un coste no excesivamente oneroso con el alcance que la sentencia Edwards y Pallikaropoulos, antes citada, ha precisado para ella.
58 De lo anterior también se desprende que dicho régimen jurisprudencial no permite garantizar al demandante una previsibilidad razonable ni en cuanto a si deberá pagar las costas del procedimiento judicial que promueve ni en lo que se refiere a su cuantía, cuando dicha previsibilidad parece tan necesaria en los procedimientos judiciales en el Reino Unido, ya que, tal como reconoce dicho Estado miembro, conllevan elevados honorarios de abogados.
59 Además, el Reino Unido admite explícitamente, en el apartado 70 de su escrito de contestación a la demanda, que antes de la sentencia de la Court of Appeal, R (Garner) Elmbridge Borough Council y otros, antes citada, los principios que regulaban las medidas de protección en materia de costas no eran conformes en todos sus aspectos con el Derecho de la Unión.
(…)
66 En consecuencia, la exigencia de un coste no excesivamente oneroso también se aplica a los costes económicos generados por medidas a las que el juez nacional puede supeditar la concesión de medidas cautelares en el marco de litigios comprendidos en el ámbito de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35.
67 Hecha esta salvedad, las condiciones en que el juez nacional concede tales medidas provisionales sólo entran, en principio, en el ámbito del Derecho nacional, con los límites de los principios de equivalencia y efectividad. La exigencia de un coste no excesivamente oneroso no puede interpretarse en el sentido de que se opone a priori a la aplicación de una garantía financiera como los compromisos que se imponen a cambio de la concesión de dichas medidas, cuando ésta viene establecida por el Derecho nacional. Lo mismo puede decirse de las consecuencias económicas que, según dicho Derecho, podrían resultar, en su caso, de un recurso abusivo.
68 En cambio, corresponde al juez que resuelve al respecto cerciorarse de que el riesgo económico que de ello resulta para el demandante también está incluido en los distintos costes generados por el proceso, cuando dicho juez aprecia que el procedimiento no tiene un coste excesivamente oneroso.
69 Por tanto, debe señalarse que de los autos remitidos al Tribunal de Justicia no se desprende que la exigencia de un coste no excesivamente oneroso vincule al juez nacional en este ámbito con toda la claridad y precisión requeridas. En efecto, el Reino Unido se limita a afirmar que, en la práctica, en los litigios relativos al Derecho medioambiental no siempre se exigen compromisos a cambio de la concesión de medidas provisionales y éstos no se piden a los demandantes con escasos recursos.
70 En cuanto a la alegación del Reino Unido de que la limitación de los compromisos exigidos a cambio de la concesión de medidas provisionales podría dar lugar a una violación del derecho de propiedad, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que tal derecho no constituye una prerrogativa absoluta, sino que debe considerarse respecto de su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al ejercicio de este derecho, siempre y cuando respondan efectivamente a objetivos de interés general y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho así garantizado (véase en este sentido, la sentencia Križan y otros, antes citada, apartado 113 y la jurisprudencia citada). La protección del medio ambiente forma parte de dichos objetivos y, por tanto, puede justificar una restricción al uso del derecho de propiedad (véase también, en este sentido, la sentencia Križan y otros, antes citada, apartado 114 y la jurisprudencia citada).
71 En consecuencia, también procede acoger la alegación de la Comisión de que el sistema de los compromisos exigidos a cambio de la concesión de medidas provisionales puede constituir un factor adicional de incertidumbre e imprecisión por lo que respecta al cumplimiento de la exigencia de un coste no excesivamente oneroso.
72 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede señalar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2003/35, al no haber transpuesto correctamente los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de dicha Directiva, en la medida en que éstos establecen que los procedimientos judiciales a que se refieren no deben tener un coste excesivamente oneroso.”
Comentario del autor:
El Tribunal considera insuficiente la existencia de una doctrina jurisprudencia nacional para dar cumplimiento a la obligación comunitaria de un procedimiento judicial no excesivamente oneroso, en el sentido de la Directiva 2003/35. En este caso concreto, el Tribunal entiende que el juez nacional no esté obligado por una norma jurídica a garantizar que el procedimiento no tiene un coste excesivamente oneroso para el demandante, “siendo esto lo único que permitiría considerar que la Directiva 2003/35 ha sido correctamente transpuesta”. El Tribunal entiende que el Derecho de la Unión confiere a los particulares derechos precisos que requieren, para ser efectivos, reglas unívocas.
El Tribunal reafirma la doctrina ya contenida en la sentencia de 11 de abril de 2013, asunto C-260/11, The Queen. En ese caso el Tribunal indicaba que cuando un órgano jurisdiccional nacional haya de pronunciarse sobre la condena en costas de un particular cuyas pretensiones, como parte demandante, han sido desestimadas en un litigio en materia de medio ambiente, debe asegurarse de que se cumple la exigencia de un procedimiento judicial no excesivamente oneroso, teniendo en cuenta tanto el interés de la persona que desea defender sus derechos como el interés general vinculado a la protección del medio ambiente.
Por otra parte, extiende la exigencia de un “coste no excesivamente oneroso” del proceso judicial a los costes económicos generados por medidas, como las garantías financieras, a las que el juez nacional puede supeditar la concesión de medidas cautelares en el marco de litigios comprendidos en el ámbito de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35. El Tribunal entiende que los costes económicos derivado de la exigencia de estas garantías financieras puede constituir “un factor adicional de incertidumbre e imprecisión por lo que respecta al cumplimiento de la exigencia de un coste no excesivamente oneroso”.
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