Sentencia del Tribunal De Justicia (Sala Quinta) de 21 de marzo de 2013, asunto C‑244/12, Salzburger Flughafen GmbH/Umweltsenat
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidade da Coruña
Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente; Directiva 85/337/CEE; artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2; proyectos incluidos en el anexo II; obras de ampliación de la infraestructura de un aeropuerto; examen mediante umbrales o criterios; artículo 4, apartado 3; criterios de selección; anexo III, apartado 2, letra g); áreas de gran densidad demográfica
Resumen:
En este caso el Tribunal resuelve una cuestión prejudicial planteada por por el Verwaltungsgerichtshof (Austria) el 21 de mayo de 2012. Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre Salzburger Flughafen GmbH y el Umweltsenat (organismo administrativo de apelación competente en materia medioambiental), en relación con la obligación de someter a evaluación de impacto ambiental determinados proyectos de ampliación de la infraestructura del aeropuerto de Salzburgo (Austria).
Las cuestiones planteadas son las siguientes:
1. ¿Se opone la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, en la versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, a una normativa nacional que hace depender la realización de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente para obras de infraestructura (que no afectan a la pista) en un aeropuerto, en particular, la construcción de una terminal y la ampliación del recinto del aeropuerto para la construcción de otras instalaciones (especialmente hangares, pabellones de equipamiento y zonas de estacionamiento), exclusivamente de que implique un incremento previsto de los movimientos aéreos en al menos 20.000 por año?
2. En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión: ¿Exige y permite la Directiva 85/337, a falta de disposiciones nacionales, debido a su aplicación directa (considerando los objetivos que persigue y los criterios de su anexo III) evaluar las repercusiones sobre el medio ambiente de un proyecto como el descrito en la primera cuestión, incluido en el anexo II?
Destacamos los siguientes extractos:
28 A este respecto, debe recordarse que, de conformidad con una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, las obras de modificación realizadas en la infraestructura existente de un aeropuerto, sin que se prolongue la pista de despegue y de aterrizaje, pueden estar incluidas en las disposiciones del apartado 13 del anexo II de la Directiva 85/337, siempre que puedan ser consideradas, atendiendo especialmente a su naturaleza, su importancia o sus características, como una modificación del propio aeropuerto (véase, en este sentido, la sentencia Brussels Hoofdstedelijk Gewest y otros, antes citada, apartado 35 y jurisprudencia citada).
29 Por lo que respecta al establecimiento de umbrales o criterios para determinar si un proyecto de este tipo debe ser objeto de una evaluación de impacto ambiental, procede recordar que el artículo 4, apartado 2, letra b), de la Directiva 85/337 confiere a los Estados miembros un margen de apreciación al respecto. No obstante, dicho margen de apreciación se encuentra limitado por la obligación, establecida en el artículo 2, apartado 1, de esta Directiva, de someter a evaluación los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular, debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización (véase, en este sentido, la sentencia WWF y otros antes citada, apartado 36 y jurisprudencia citada).
30 Así, los criterios y/o umbrales mencionados en el artículo 4, apartado 2, letra b), de la Directiva 85/337 están destinados a facilitar la apreciación de las características concretas de un proyecto, para determinar si está sujeto a la obligación de evaluación, y no a eximir anticipadamente por completo de esta obligación a determinadas clases de proyectos de los enumerados en el anexo II y susceptibles de realizarse en el territorio de un Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia WWF y otros antes citada, apartado 37 y jurisprudencia citada).
31 El Tribunal de Justicia precisó igualmente que un Estado miembro que estableciera los criterios y/o los umbrales en un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos de un determinado tipo quedara exenta de la obligación de estudiar sus repercusiones sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone en virtud del artículo 2, apartado 1, y del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, salvo que, sobre la base de una apreciación global, pudiera considerarse que ninguno de los proyectos excluidos podía tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia WWF y otros antes citada, apartado 38 y jurisprudencia citada).
32 Por último, del artículo 4, apartado 3, de la Directiva 85/337 resulta que cuando se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, letra b), del mismo artículo, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección previstos en el anexo III de dicha Directiva. Pues bien, entre estos criterios figura, en particular, la capacidad de carga del medio natural, debiendo prestarse al respecto una especial atención a las áreas de gran densidad demográfica.
33 Ha de señalarse que un umbral como el debatido en el litigio principal es incompatible con la obligación general prevista en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva, a los efectos de identificar correctamente los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
34 En efecto, tal como observa el tribunal remitente, el establecimiento de un umbral tan elevado implica, en la práctica, que las modificaciones realizadas en la infraestructura de aeropuertos de pequeño o mediano tamaño nunca podrán dar lugar a una evaluación de impacto ambiental, aun cuando en modo alguno pueda excluirse, como pone pertinentemente de manifiesto la Comisión Europea, que tales obras tengan repercusiones importantes en el medio ambiente.
35 Además, con el establecimiento de un umbral de este tipo para determinar si es necesario realizar una evaluación ambiental de proyectos como los controvertidos en el litigio principal, la normativa nacional de que se trata, pese a la obligación impuesta a los Estados miembros por el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 85/337, toma únicamente en consideración el aspecto cuantitativo de las consecuencias de un proyecto, sin tener en cuenta otros criterios de selección del anexo III de dicha Directiva, en particular, el fijado en el apartado 2, letra g), de ese anexo, a saber, la densidad demográfica de la zona afectada por el proyecto. Pues bien, consta que el aeropuerto en cuya infraestructura se han realizado las modificaciones controvertidas en el litigio principal se ubica en las proximidades de la ciudad de Salzburgo.
36 Por otra parte, el tribunal remitente observa que, en las circunstancias del litigio principal, para decidir si ha de realizarse una evaluación de impacto ambiental, deberán tenerse en cuenta tanto las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto anterior destinado a la construcción de la terminal adicional como las del proyecto posterior relativo a la ampliación de la zona aeroportuaria.
37 A este respecto, debe señalarse que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una consideración acumulativa de este tipo puede resultar necesaria para evitar que se eluda la normativa de la Unión fraccionando proyectos que, considerados conjuntamente, pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia Brussels Hoofdstedelijk Gewest y otros antes citada, apartado 36 y jurisprudencia citada). Corresponde al tribunal remitente examinar a la luz de esta jurisprudencia si procede apreciar en conjunto los efectos sobre el medio ambiente de los proyectos de los que trata el apartado 15 de la presente sentencia y de los proyectos ya realizados durante los años 2003 y 2004 y, en caso afirmativo, en qué medida.
38 En consecuencia, ha de responderse a la primera cuestión prejudicial que los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, letra b), y apartado 3, de la Directiva 85/337 se oponen a una normativa nacional que, en el caso de los proyectos que modifican la infraestructura de un aeropuerto incluidos en el anexo II de la misma Directiva, únicamente obliga a una evaluación de impacto ambiental cuando tales proyectos puedan incrementar el número de operaciones aéreas en un mínimo de 20.000 anuales.
41 De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando el margen de apreciación conferido a los Estados miembros por el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, en relación con su artículo 2, apartado 1, haya sido sobrepasado, corresponderá a las autoridades del Estado miembro interesado adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos de que se trata sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas Kraaijeveld y otros, apartado 61, y WWF y otros, apartados 70 y 71).
42 La misma conclusión se impone en una situación como la del litigio principal, equivalente desde el punto de vista de sus efectos a la descrita en el apartado anterior de la presente sentencia, en la que el umbral establecido por la normativa nacional tiene como consecuencia la transposición incorrecta del artículo 4, apartado 2, letra b), en relación con los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 3, de la Directiva 85/337.
43 Por consiguiente, en una situación como la del litigio principal, tal como sostiene fundadamente la Comisión, cuando un Estado miembro ha establecido, con arreglo al artículo 4, apartado 2, letra b), de la Directiva 85/337, un umbral que entraña el riesgo de que determinados tipos de proyectos se sustraigan a la evaluación de impacto ambiental, las autoridades nacionales están obligadas, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, y con el artículo 4, apartado 2, letra a), y apartado 3 de dicha Directiva, a garantizar que se determine individualizadamente si ha de realizarse tal evaluación y, en caso afirmativo, llevarla a cabo.”
Comentario del autor:
En este caso se plantea la cuestión del margen de apreciación del que disponen los Estados con relación a la determinación de los proyectos del anexo II que deben ser sometidos a evaluación de impacto ambiental, ya tratada por el Tribunal en diversos asuntos desde los años 90 (p. e., asuntos Kraaijeveld o WWF).
El TJUE concluye, siguiendo su doctrina previa, que los criterios y/o umbrales mencionados en el artículo 4, apartado 2, letra b), de la Directiva 85/337 están destinados a facilitar la apreciación de las características concretas de un proyecto, para determinar si está sujeto a la obligación de evaluación, y no a eximir anticipadamente por completo de esta obligación a determinadas clases de proyectos de los enumerados en el anexo II.
En este caso el Estado ha establecido un umbral elevado para determinar si es necesario realizar una evaluación ambiental de proyectos. Además toma únicamente en consideración, a la hora de fijar dicho umbral, el aspecto cuantitativo de las consecuencias de un proyecto. No tienen en cuenta otros criterios de selección del anexo III de dicha Directiva, en particular, la densidad demográfica de la zona afectada por el proyecto, ya que en este caso el proyecto de ampliación se encuentra en una zona urbana.
En virtud de la Directiva EIA las autoridades nacionales están obligadas a “garantizar que se determine individualizadamente si ha de realizarse tal evaluación y, en caso afirmativo, llevarla a cabo”. El TJUE reconoce así, nuevamente, el efecto directo de la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental de los proyectos II de la Directiva, que tengan repercusiones importantes en el medio ambiente. Por tanto, los Estados no pueden excluir de forma global y definitiva un grupo de proyectos mediante la determinación de criterios o umbrales, cuando ello no permita garantizar el cumplimiento de la obligación comunitaria de realizar una evaluación a aquellos proyectos que puedan tener repercusiones importantes en el medio ambiente. Los criterios deben servir para apreciar la necesidad de evaluación, no para excluirla de modo generalizado.
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