Regulación y Promoción de Biocombustibles
Autora: Noemí Pino Miklavec. Doctora en Derecho por la Universidad de Alicante y Docente de la Universidad Nacional del Comahue Argentina
Fuente: Boletín Oficial de la República Argentina del 15/05/2006, número 30905, p. 1.
Temas Clave: Regulación y Promoción para la Producción y Usos Sustentables de Biocombustibles; Autoridad de aplicación; Habilitación de plantas productoras; Mezclado de Biocombustibles con Combustibles Fósiles; Sujetos beneficiarios del Régimen Promocional; Infracciones y sanciones
Resumen:
Comentario de la ley que estableció por primera vez en Argentina el marco legal para el desarrollo de la producción de biocombustibles, como parte integrante del conjunto normativo que rige en materia de energías renovables.
Comentario:
En el año 2006, se sancionó la Ley 26.093, completando el vacío legislativo que existía hasta ese momento en el marco regulatorio de las energías renovables en Argentina. En efecto, por primera vez, se estableció un “Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentables de Biocombustibles”, con una serie de incentivos tributarios por un plazo de vigencia de quince (15) años a partir de su aprobación, pero con la posibilidad de ser extendido o prorrogado por el Poder Ejecutivo nacional, cambiando el momento de inicio de su cómputo, según posibilita en su artículo 1.
El referido régimen es aplicable a la jurisdicción nacional, por lo cual se invito a las Legislaturas provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir al mismo con leyes que tengan similar objeto principal.
Consecuentemente, en el ámbito nacional los biocombustibles son, según la definición que brinda el artículo 5 de la ley, el bioetanol, biodiesel y biogás, que se produzcan a partir de materias primas de origen agropecuario, agroindustrial o desechos orgánicos, que cumplan los requisitos de calidad que establezca la autoridad de aplicación.
Es importante destacar que en esta definición no se diferencian las tecnologías utilizadas para su producción, brindándole igual trato promocional tanto si se producen a partir de materias primas como de desechos orgánicos, cuando es evidente que no tienen las mismas consecuencias ambientales y energéticas los distintos combustibles provenientes de biomasa.
La ley crea en su artículo 3, una Comisión Nacional Asesora para la Promoción de la Producción y Uso Sustentables de los Biocombustibles, con la función de asistir y asesorar a la autoridad de aplicación, actualmente el Ministerio de Energía de la Nación, para asegurar el mejor cumplimiento de sus funciones, enumeradas detalladamente en su artículo 4, entre las que se menciona el establecer las normas de calidad de los biocombustibles; los requisitos y condiciones necesarios para la habilitación de las plantas de producción y mezcla de biocombustibles, resolver sobre su calificación y aprobación, y certificar la fecha de su puesta en marcha; requisitos y criterios de selección para la presentación de los proyectos que tengan por objeto acogerse a los beneficios establecidos por la presente ley, resolver sobre su aprobación y fijar su duración, entre muchos otros.
La medida más trascendente que dispuso ley fue el denominado “corte obligatorio” o “pauta de corte o mezclado”, consistente en la obligación de uso de biocombustibles con combustibles fósiles o minerales en el mercado interno.
En tal sentido, la ley estableció que todo combustible líquido caracterizado como gasoil o diesel oil deba ser mezclado o cortado con la especie de biocombustible denominada “biodiesel” (artículo 7) y que todo combustible líquido caracterizado como nafta sea mezclada con la especie de biocombustible denominada “bioetanol” (artículo 8), ambos en un primer momento, en un porcentaje del cinco por ciento como mínimo sobre la cantidad total del producto final, a partir del primer día del cuarto año calendario siguiente al de promulgación de la ley, es decir, a partir del 1/01/2010.
La ley facultó a la autoridad de aplicación a aumentar el citado porcentaje, cuando lo considere conveniente en función de la evolución de las variables de mercado interno, o bien disminuir el mismo ante situaciones de escasez fehacientemente comprobadas. En uso de esa facultad la cuota se incrementó a un siete por ciento a mediados del 2010 y luego a un diez por ciento a partir del 1/2/2014, para el biodiesel, según la Resolución N 1125/2013. En tanto que, respecto del bioetanol el porcentaje obligatorio de mezcla en las naftas de automotor se incrementó al doce por ciento en el Decreto 543/2016.
En ambos casos, la mezcla solo puede ser realizada por las instalaciones aprobadas por la autoridad de aplicación para ese fin específico. De igual forma, la producción de biocombustibles solo puede ser realizada por plantas productoras habilitadas a dichos efectos por la autoridad de aplicación. Según prescribe el artículo 6, la habilitación correspondiente se otorgará, únicamente, a las plantas que cumplan con los requerimientos que establezca la autoridad de aplicación en cuanto a la calidad de biocombustibles y su producción sustentable, para lo cual deberá someter los diferentes proyectos presentados a un procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que incluya el tratamiento de efluentes y la gestión de residuos originados en el propio proceso industrial.
En ese contexto, la ley impone a las instalaciones aprobadas para realizar las mezclas, adquirir los productos exclusivamente a las plantas habilitadas para la producción de biocombustibles, hasta agotar su producción disponible a los precios que establezca la autoridad de aplicación, conforme establece el artículo 9 y su remisión al inciso 4 del artículo 15. La violación de esta obligación es pasible de sanciones.
Asimismo, los artículos 10 y 11 de la ley prescriben que la autoridad de aplicación es quien establece los requisitos y condiciones para el autoconsumo, distribución y comercialización de biodiesel y bioetanol en estado puro (B100 y E100) y de sus diferentes mezclas, así como las pautas para que el biocombustible gaseoso denominado biogás se utilice en sistemas, líneas de transporte y distribución.
Por otra parte, en el artículo 12 impuso a partir del 1/1/2010, la obligación de consumo de Biocombustibles -biodiesel o bioetanol, en los porcentajes que determine la autoridad de aplicación, y biogás sin corte o mezcla- por el Estado nacional, ya se trate de la administración central o de organismos descentralizados o autárquicos, así como también aquellos emprendimientos privados que se encuentren ubicados sobre las vías fluviales, lagos, lagunas, y en especial dentro de las jurisdicciones de Parques Nacionales o Reservas Ecológicas. El no cumplimiento por parte de los directores o responsables del área respectiva, dará lugar a las penalidades que establezca el Poder Ejecutivo nacional. La provisión de dichos combustibles en cantidades suficientes y con flujo permanente, debe ser garantizada por la autoridad de aplicación.
En sintonía con el impulso a la producción y consumo de los biocombustibles, la ley estableció un régimen promocional para todos los que comercialicen su producción en el mercado interno con el fin de cubrir el corte obligatorio, en los artículos 13 a 15, con incentivos fiscales que comprenden la devolución anticipada del IVA y/o la amortización acelerada de bienes de uso; la exención en el impuesto a la ganancia mínima presunta por tres ejercicios en los bienes afectados a los proyectos; exención al impuesto a los combustibles líquidos y gaseosos, a la tasa de gasoil y a la tasa hídrica.
Complementariamente, el régimen instituido en el último párrafo del artículo 14, estableció con los específicos fines de promoción de las economías regionales, la posibilidad de que la Autoridad de Aplicación fije las cuotas de distribución entre los distintos proyectos presentados por pequeñas y medianas empresas, aprobados según lo previsto en los artículos 6° (cumplimiento de requisitos exigidos a las plantas productoras) y 13° (cumplimiento de los requisitos exigidos a los sujetos beneficiarios fiscales), con una concurrencia no inferior al veinte por ciento (20%) de la demanda total de biocombustibles generada por las destilerías, refinerías de petróleo o aquellas instalaciones que hayan sido debidamente aprobadas por la misma, para el fin específico de realizar la mezcla con derivados de petróleo previstas para un año.
Ante la contribución de los biocombustibles para minimizar los efectos del cambio climático, se estableció complementariamente en el artículo 17 de la ley, que todos los proyectos calificados y aprobados por la Autoridad de Aplicación serán alcanzados por los beneficios que prevén los mecanismos de desarrollo limpio (Derechos de Reducción de Emisiones; Créditos de Carbono y cualquier otro título de similares características) del Protocolo de Kyoto, de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1997, ratificado por Argentina mediante ley Nº 25.438 y los efectos que de la futura ley reglamentaria de dichos mecanismos dimanen.
Finalmente, en cuanto al régimen sancionatorio, la ley prevé en sus artículos 16 y 18, un capítulo de infracciones y sanciones para el supuesto caso de incumplimiento de alguna de las obligaciones contenidas en dicho régimen legal que van, desde inhabilitaciones, multas, pago de los tributos no ingresados, revocación de los beneficios a la inhabilitación para desarrollar la actividad.
La ley contiene asimismo, pautas relativas a las vías legales administrativas y judiciales al efecto de la actuación administrativa de la autoridad de aplicación.
Conclusión:
Frente a los conocidos múltiples impactos o efectos sociales y ambientales del avance de los cultivos energéticos, principalmente sobre los recursos naturales suelo, agua, bosques, etc., es imperioso revisar las condiciones de sustentabilidad ambiental y social de la introducción de biocombustibles en la composición de los combustibles fósiles. Precisamente, por los riesgos ambientales y sociales de la expansión agrícola que demanda su producción.
En otras palabras, si bien entendemos que las fuentes de combustible de origen biológico pueden constituir un paliativo a la crisis energética, a la hora de crear regímenes promocionales y de fomento de tales actividades, no debe soslayarse desde el punto de vista ambiental, el análisis del real aporte de los biocombustibles líquidos a los fines de la mitigación del cambio climático y, desde el punto de vista del balance energético, la determinación de su verdadera contribución como alternativa energética, con la debida discriminación de las distintas variantes bioenergéticas y de sus efectos.
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