Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo. Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: (BOE n. 310, de 28 de diciembre de 2023)
Palabras clave: Energías renovables. Promotores. Autorizaciones administrativas de construcción y explotación. Plazos. Red de transporte. Autoconsumo. Permisos de acceso y conexión. Centrales térmicas. Centrales nucleares. Nudos de Transición Justa. Hidrocarburos. Subastas de renovables. Sequía. Agricultura. Aguas. Cuencas hidrográficas. Confederaciones hidrográficas. Comisión Permanente de la Sequía. Dominio público hidráulico. Centrales hidroeléctricas reversibles. Concesiones.
Resumen:
Son ya varios los decretos leyes que conforman la cadena cuyo origen está en la guerra de Ucrania, a la que ahora también se suma el conflicto de Oriente Próximo y, por si fuera poco, se adicionan medidas para paliar los efectos de la sequía. Aunque sigue costando comprender toda esta mezcla de cuestiones variopintas en una misma norma, me detendré en aquellas más directamente relacionadas con la materia jurídico-ambiental.
El título III está dedicado a la energía. Su capítulo I establece las medidas para la incorporación ordenada de las instalaciones de producción de origen renovable en el sistema eléctrico. Y es que, en la actualidad existe un importante contingente de proyectos renovables acumulados en torno a unos mismos hitos regulados en el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, obligando a los promotores a concentrar su desarrollo y ejecución en un periodo de tiempo ajustado. Por otro lado, la fuerte aceleración de la electrificación de la economía a nivel mundial y a nivel nacional está tensionando la cadena de suministro y construcción.
En esta estela, el elevado volumen de proyectos que se están desarrollando conjuntamente supone un verdadero reto de diseño y sucesivos rediseños para lograr una adecuada coordinación entre todos ellos desde la óptica ambiental y sustantiva con el fin de minimizar sus impactos ambientales y sociales. Al efecto, para lograr una mejor imbricación de los proyectos en el territorio se requiere algo más de tiempo, escaso en algunos casos ante el inminente vencimiento del hito de obtención de autorización administrativa de construcción para un elevado contingente de proyectos. En la actualidad, el plazo máximo para acreditar el hito de la autorización administrativa de construcción se encuentra fijado en cuarenta y tres meses; se aumenta este plazo en seis meses más, hasta alcanzar los cuarenta y nueve meses.
También se posibilita que aquellos promotores que quieran prolongar el plazo para obtener la autorización administrativa de explotación puedan hacerlo de forma voluntaria, hasta un máximo de ocho años, e indicando el semestre en el que va a entrar en servicio su instalación, siendo esta fecha vinculante.
Por otra parte, se ha observado que las instalaciones de bombeo y las futuras instalaciones de eólica marina requieren tiempos, tanto de tramitación como de construcción, muy superiores a otras plantas de tecnología renovable, por lo que se considera adecuado extender el plazo para obtención de la autorización administrativa de explotación definitiva de estas instalaciones hasta los nueve años.
En el capítulo II se incluye la regulación del acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica para la promoción del autoconsumo, la electrificación de la demanda y la descarbonización de la industria. En ese sentido, la medida prevista en el artículo 8 del Real Decreto ley 6/2022, de 29 de marzo, que liberó parte de la capacidad de la red de transporte reservada para la realización de concursos de acceso y que afectaba a todos los nudos que se hubieran reservado para concurso con anterioridad a la entrada en vigor de aquel real decreto-ley, se extiende a todos los nudos que se hayan reservado desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo o que sean reservados en el futuro para concurso.
Adicionalmente, se introducen modificaciones para garantizar que el autoconsumo se lleva a cabo y, con el fin de ordenar el otorgamiento de nueva capacidad de acceso para generación, se señala que la capacidad que no se otorgue para autoconsumo volverá a estar reservada para concurso si este no se ha celebrado.
Para evitar el acaparamiento especulativo de permisos de acceso a la red para grandes consumos, unido a que los permisos de acceso de consumo no tienen una caducidad claramente definida, se introduce una nueva regulación que establece que, en los casos en que exista competencia por el acceso para demanda en un determinado nudo de la red de transporte, su adjudicación se realice mediante un procedimiento de concurso en el que se tengan en cuenta criterios de madurez de los proyectos, volumen de inversiones asociadas y contribución a la descarbonización de la demanda energética, entre otros.
Con el mismo fin, se introducen otras dos medidas, que son, por una parte, el establecimiento de garantías para los proyectos que se conecten a las redes de tensión igual o superior a 36 kV, es decir los grandes proyectos de consumo y, por otra parte, se establece la caducidad de los permisos de acceso y conexión si en el plazo de 5 años desde su obtención no se realiza un contrato técnico de acceso por una potencia equivalente de, al menos, el 50 % de la capacidad de acceso del permiso. Para los permisos ya otorgados se establece un periodo transitorio para constituir las garantías necesarias y los plazos de caducidad comenzarán a computar desde la entrada en vigor del presente real decreto-ley.
Finalmente, con respecto al acceso, el real decreto-ley incorpora una medida excepcional con respecto al otorgamiento de permisos de acceso y conexión en los sistemas no peninsulares.
Como medidas de directa aplicación al ámbito empresarial, se mantiene la flexibilización de contratos de suministro de energía eléctrica implementada en el Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre. Asimismo, se extiende durante seis meses el mecanismo de apoyo para garantizar la competitividad de la industria electrointensiva, ya que este colectivo de consumidores sigue manteniéndose particularmente expuesto a la incertidumbre internacional.
En otro orden, la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, establece que cuando se proceda al cierre de instalaciones de energía térmica de carbón o termonuclear, la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico podrá regular procedimientos para la concesión de la capacidad de acceso de evacuación de los nudos de la red afectados por dichos cierres. Posteriormente, esos nudos fueron determinados en el Listado de Nudos de Transición Justa incluido como anexo en el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio.
En este contexto y ante un posible cierre de centrales térmicas y nucleares, se considera oportuno otorgar una mayor flexibilidad que permita la modificación de ese listado sin que resulte necesario acudir a una norma de rango legal. A tal fin, se establece una habilitación que faculte al Consejo de Ministros para la modificación de dicho anexo.
Igualmente, la central térmica de La Pereda, en el Principado de Asturias, se está planteando el cambio de combustible desde los residuos mineros a otras fuentes de energía más limpias. En este proceso de transformación, se considera adecuado otorgar al nudo de la red de transporte La Pereda 220 kV, el nudo en el que se conecta la central, la condición de Nudos de Transición Justa, al asimilarse su situación a la del cierre de otras centrales térmicas de carbón.
En relación con el sector de los hidrocarburos, la rápida transformación del mercado de los hidrocarburos líquidos en los últimos años hace imprescindible una revisión urgente de aquellos artículos de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, y su normativa de desarrollo que afectan a este sector. Se han detectado crecientes prácticas fraudulentas en el sector de los hidrocarburos líquidos por incumplimiento de sus obligaciones sectoriales respecto de la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos (CORES), el Sistema de Información para la Certificación de los Biocarburantes (SICBIOS) o el Fondo Nacional de Eficiencia Energética (FNEE), así como fiscales (IVA, IIEE). Tras un análisis de la situación actual del sector en nuestro país, se considera necesario revisar varios artículos de la ley -41, 42 y 43-
Por otro lado, los objetivos comunitarios de implantación de fuentes de energías renovables se han visto incrementados sustancialmente tras la reciente aprobación de la Directiva (UE) 2023/2413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023. En España, todas las tecnologías renovables deberán contribuir al cumplimiento del nuevo nivel de ambición, siendo particularmente relevante el papel que deberán jugar las tecnologías eólica y fotovoltaica.
Con la finalidad de modificar el diseño de las subastas de renovables, en línea con las recomendaciones dictadas por la Comisión Europea, se introduce una modificación en el artículo 14.7 bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, para permitir incorporar criterios de adjudicación no económicos que tengan en cuenta otros aspectos relevantes en el desarrollo de las energías renovables, como pueden ser su contribución a la resiliencia, a la sostenibilidad medioambiental, a la innovación, al impacto socioeconómico de los proyectos u otros factores que fomenten la mejor integración de estas fuentes de energía en el sistema eléctrico.
El Título IV incorpora las medidas de apoyo para paliar la sequía. El año hidrológico 2022/2023 ha vuelto a ser negativo desde el punto de vista del comportamiento pluviométrico, agravado a su vez por un ascenso térmico aún más acusado en su anomalía respecto a los valores de referencia. En sectores como el agrario esto supone un impacto muy notable tanto desde el punto de vista de la disponibilidad de recursos como de las necesidades hídricas de los cultivos.
Con estas previsiones, se adoptan medidas para afrontar los problemas actuales y previsibles en las cuencas hidrográficas intercomunitarias del Guadalquivir, Guadiana, Segura y Ebro, que también pueden hacerse extensivas a otras zonas de España en las que concurran las mismas o parecidas circunstancias.
En esta línea, se reduce la carga económica que han de soportar los usuarios de regadío, para ello se fijan unos precios específicos que pueden ser asumibles por los regantes en determinadas infraestructuras que no contaban con esa garantía.
Para paliar los efectos producidos por la escasez de recursos hídricos, se otorga a los órganos rectores de las confederaciones hidrográficas afectadas por este real decreto-ley, un elenco de facultades temporales extraordinarias. Así, se autoriza a la Comisión Permanente de la Sequía para que pueda proponer la modificación temporal de las condiciones de utilización del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el título habilitante, pudiendo entre otras medidas: establecer las reducciones de suministro de agua necesarias para la justa y racional distribución de los recursos disponibles limitando los derechos concesionales, modificar los criterios de prioridad para la asignación de recursos a los distintos usos del agua, suspender cautelarmente el otorgamiento de títulos que impliquen un incremento del consumo, imponer la sustitución de la totalidad o de parte de los caudales concesionales por otros de distinto origen y de calidad adecuada para el uso al que estén destinados, modificar las condiciones fijadas en las autorizaciones de vertido, adaptar el régimen de explotación de los aprovechamientos hidroeléctricos para que puedan ser compatibles con otros usos, así como constituir, en su caso, juntas centrales de usuarios para ordenar y vigilar la gestión de los recursos.
Los procedimientos vinculados a la ejecución de las medidas previstas en este título se declaran de urgencia y, al mismo tiempo, se simplifican los trámites para la modificación de las condiciones de utilización del dominio público hidráulico.
Se habilita la opción de que el Organismo de cuenca pueda ejercer el derecho de adquisición preferente cuando la finalidad perseguida con ello sea la de adjudicar posteriormente caudales a otros usos privativos del agua más acordes a otros objetivos de la planificación hidrológica, mejorando significativamente la reasignación de volúmenes inicialmente propuesta.
En paralelo, tanto el PNIEC como la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, contemplan el almacenamiento de energía como una de las claves de la transición energética, lo cual ha sido reafirmado en la Estrategia de Almacenamiento Energético, aprobada por el Consejo de Ministros en 2021. El artículo 7 de la referida Ley 7/2021, de 20 de mayo, establece que las nuevas concesiones de aguas que se otorguen, tendrán como prioridad el apoyo a la integración de las tecnologías renovables en el sistema eléctrico, en particular maximizándolo mediante la promoción de las centrales hidroeléctricas reversibles.
Las solicitudes concesionales de centrales hidroeléctricas reversibles se están encontrando, en numerosos casos, con dos barreras que impiden llegar a buen término: la incompatibilidad con concesiones ya existentes. Y la necesidad de contar con un plazo concesional más extenso para poder amortizar y rentabilizar la inversión que se requiere. Ello aconseja introducir en la legislación de aguas para desbloquear la tramitación de los expedientes concesionales, un nuevo uso del agua, el de almacenamiento hidráulico de energía, y hacerlo de manera que se le conceda la prioridad perseguida por la ley, incluso en los planes hidrológicos ya vigentes.
Los cambios legales han de prever una adaptación de las concesiones otorgadas a las centrales hidroeléctricas reversibles existentes, para que ex lege se consideren como de uso de almacenamiento hidráulico de energía, y se pueda atender de manera adecuada a su posible repotenciación. Y se prevé una retroactividad en los procedimientos concesionales de centrales hidroeléctricas reversibles ya iniciados para que puedan comparecer en competencia los titulares de concesiones de aprovechamientos hidroeléctricos que puedan verse afectados por los mismos.
Por otra parte, el PNIEC establece la contribución de la energía nuclear al mix energético y se contempla un cierre ordenado de las centrales nucleares españolas en el horizonte temporal 2027-2035. Dado que el agua es un recurso complementario clave en procesos de refrigeración de las plantas nucleares y con el fin de garantizar su suministro, resulta necesario acomodar los plazos de vigencia de las concesiones de agua a las autorizaciones de explotación otorgadas a las centrales nucleares de Ascó I y II y Cofrentes, teniendo en cuenta que el plazo constituye un elemento de la concesión que no puede en ningún caso sobrepasar el plazo máximo de 75 años fijado en el artículo 59.4 del texto refundido de la Ley de Aguas.
Por ello, deviene necesario tramitar la modificación del artículo 53.3 del texto refundido de la Ley de Aguas, con el fin de poder renovar estas concesiones y acompasarlas a los plazos fijados para la autorización de explotación y la autorización de desmantelamiento de las centrales hasta la emisión de las correspondientes declaraciones de clausura antes de la expiración de dichas concesiones.
Entrada en vigor: 29 de diciembre de 2023, excepto los artículos 31, 48 y las disposiciones transitorias tercera a sexta que entrarán en vigor el mismo día de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»; las disposiciones contenidas en la sección 1.ª y 2.ª del capítulo I del título VI, y en las disposiciones transitorias octava a décima, que entrarán en vigor el 1 de enero de 2024; y el apartado tres del artículo 47, que modifica el artículo 43.1 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, que entrará en vigor a los tres meses desde la publicación de este real decreto-ley en el «Boletín Oficial del Estado».
Normas afectadas:
Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango que se opongan al presente real decreto-ley, y en especial, la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 31/2021, de 28 de diciembre, por el que se modifica la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, y se fija un nuevo plazo para presentar las renuncias o revocaciones a métodos y regímenes especiales de tributación.
