Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 16 de abril de 2015, asunto C-570/13, Karoline Gruber
Autor: Juan José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Procedimiento prejudicial; medio ambiente; Directiva 2011/92/UE; evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente; construcción de un centro comercial; efecto vinculante de una resolución administrativa por la que se decide no llevar a cabo una evaluación de las repercusiones; falta de participación del público
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 11 de la Directiva 2011/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Dicha petición se ha presentado en el marco de un litigio con relación a una decisión por la que se autoriza la construcción y la explotación de un centro comercial en un terreno colindante a una finca perteneciente a la recurrente.
La propietaria de la finca colindante interpuso recurso de anulación contra la citada decisión ante el órgano jurisdiccional remitente, por considerar, en particular, que la autorización estaba supeditada a una evaluación del impacto ambiental (en lo sucesivo, «EIA»). La recurrente considera ilegal la decisión por la que autoridad competente entendió que no era necesaria tal evaluación. A juicio de la recurrente dicha decisión declarativa sobre la EIA es impugnable dada la inexactitud de los datos y de las medidas adoptadas para calcular la inexistencia de riesgo para la salud causado por ese centro comercial. Además, la recurrente, que, en su condición de vecina, no tiene derecho a recurrir ese tipo de decisión, indicó al órgano jurisdiccional remitente que sólo se le hizo llegar copia de ella con posterioridad a su adopción.
El órgano jurisdiccional remitente precisa que, si bien se reconoce que a los vecinos les asiste la posibilidad de formular objeciones durante el procedimiento de autorización para la construcción y explotación de una instalación comercial o de interponer un recurso contra la decisión final de construcción y de explotación, cuando dicha instalación ponga en peligro su vida, su salud o su propiedad, carecen de legitimación, sin embargo, para interponer directamente un recurso contra la decisión previa de un gobierno de no efectuar una EIA con respecto a esa instalación.
El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11 de la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, en virtud de la cual una decisión administrativa por la que se declara que para un determinado proyecto no es preciso realizar una EIA, tiene también efectos vinculantes para los vecinos que carecían de legitimación para recurrir contra la citada decisión administrativa.
Destacamos los siguientes extractos:
33 El artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2011/92 contempla dos hipótesis en lo que respecta a los requisitos de admisibilidad de los recursos de los miembros del «público interesado» en el sentido del artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva. En este sentido, la admisibilidad de un recurso puede estar supeditada al «interés suficiente» o a la existencia de un «menoscabo a un derecho», dependiendo de cuál de estos dos requisitos exija la legislación nacional (véase, en este sentido, la sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, apartado 38).
34 Para «ajustar» la Directiva 85/337 al Convenio de Aarhus, conforme al considerando 5 de la Directiva 2003/35, el artículo 10 bis, párrafo primero, de la Directiva 85/337, que corresponde al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2011/92, reproduce en términos prácticamente idénticos el artículo 9, apartado 2, párrafo primero, del citado Convenio y, por lo tanto, debe interpretarse a la luz de los objetivos de dicho Convenio (véase, en este sentido, la sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, apartado 41).
35 Según las indicaciones que figuran en la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus, que el Tribunal de Justicia puede tomar en consideración para interpretar el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2011/92 (véase, en este sentido, la sentencia Solvay y otros, C‑182/10, EU:C:2012:82, apartado 28), las dos opciones en cuanto a la admisibilidad de los recursos a las que se refiere el artículo 9, apartado 2, párrafo primero, de dicho Convenio constituyen dos medios equivalentes a la vista de las diferencias entre los sistemas jurídicos de las Partes en el Convenio que persiguen un mismo resultado.
36 El artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2011/92 prevé que los Estados miembros determinarán, de manera coherente con el objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia, lo que constituya el interés suficiente y el menoscabo de un derecho. A este respecto, el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, del Convenio de Aarhus establece que lo que constituye interés suficiente y menoscabo de un derecho se determinará «con arreglo a las disposiciones del Derecho interno y conforme al objetivo de conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia». Dentro del respeto de ese objetivo, la aplicación de ese requisito de admisibilidad corresponde al Derecho nacional.
37 Procede igualmente recordar que, cuando, ante la inexistencia de una normativa de la Unión en esta materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables, la regulación procesal de estos recursos no debe ser menos favorable que la referente a recursos semejantes de Derecho interno (principio de equivalencia) ni hacer en la práctica imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, apartado 43).
38 Así pues, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación para determinar lo que constituye un «interés suficiente» o un «menoscabo a un derecho» (véanse, en este sentido, las sentencias Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, apartado 55, y Gemeinde Altrip y otros, C‑72/12, EU:C:2013:712, apartado 50).
39 Sin embargo, del propio tenor del artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2011/92, así como del artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, resulta que ese margen de apreciación tiene sus límites en el respeto del objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia.
40 Así pues, si bien el legislador nacional tiene la posibilidad de establecer que los únicos derechos cuya vulneración puede ser invocada por un particular en el marco de un recurso jurisdiccional contra las decisiones, actos u omisiones contemplados en el artículo 11 de la Directiva 2011/92 son los derechos subjetivos públicos, es decir, los derechos individuales que pueden, según el Derecho nacional, ser calificados de derechos subjetivos públicos (véase, en este sentido, la sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, apartados 36 y 45), las disposiciones del citado artículo relativas a los derechos de recurso de los miembros del público afectado por las decisiones, los actos o las omisiones comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha Directiva no pueden interpretarse de manera restrictiva.
41 En el presente litigio, de la petición de decisión prejudicial se desprende que la Sra. Gruber es una «vecina» en el sentido del artículo 75, apartado 2, de la Gewerbeordnung, concepto que engloba a las personas que, por la construcción, existencia o funcionamiento de una instalación, puedan verse expuestas a peligros o a molestias o cuya propiedad u otros derechos reales puedan verse afectados.
42 A tenor de esa disposición, parece que las personas comprendidas en el concepto de «vecino» pueden formar parte del «público interesado», en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2011/92. Ahora bien, esos «vecinos» sólo disponen de un derecho de recurso contra la autorización de construcción o de explotación de una instalación. Habida cuenta de que no son partes en el procedimiento declarativo de la necesidad de efectuar una EIA, tampoco pueden impugnar esa decisión en el marco de un eventual recurso contra la decisión de autorización. Así pues, al limitar el derecho de recurso contra las decisiones declarativas de la necesidad de efectuar una EIA de un proyecto únicamente a los solicitantes del proyecto, a las autoridades competentes, al Defensor del medio ambiente (Umweltanwalt) y al municipio afectado, la UVP‑G 2000 excluye de ese derecho de recurso a un gran número de particulares, incluidos los «vecinos» que pueden eventualmente reunir los requisitos establecidos en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2011/92.
43 Esta exclusión casi general restringe el alcance del citado artículo 11, apartado 1, y es, por lo tanto, incompatible con la Directiva 2011/92.
44 De lo antedicho resulta que una decisión administrativa de no efectuar una EIA adoptada sobre la base de la citada normativa nacional no puede impedir que un particular, que forma parte del «público interesado» en el sentido de dicha Directiva y cumple los requisitos establecidos por el Derecho nacional en cuanto al «interés suficiente» o, en su caso, al «menoscabo de un derecho», impugne esa misma decisión administrativa en el marco de un recurso presentado bien contra ésta, bien contra una decisión de autorización ulterior.
45 Es preciso señalar que la declaración de la incompatibilidad de la normativa nacional controvertida en el litigio principal con la Directiva 2011/92 no limita el derecho del Estado miembro a determinar lo que constituye, en su Derecho interno, un «interés suficiente» o un «menoscabo a un Derecho», también respecto a los particulares comprendidos en el «público interesado», incluidos los vecinos para los que, en principio, debe subsistir la posibilidad de interponer un recurso.
46 Para que un recurso presentado por un particular sea admisible, los criterios previstos por el Derecho nacional conformes a la Directiva 2011/92 en cuanto al «interés suficiente» y al «menoscabo de un derecho» deben cumplirse y ser comprobados por el órgano jurisdiccional nacional. En ese caso, también debe comprobarse la falta de fuerza vinculante de la decisión administrativa sobre la necesidad de efectuar una EIA.
47 A pesar del margen de apreciación de que dispone un Estado miembro, en virtud del artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2011/92, según el cual una EIA podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos que respondan a los objetivos de dicha Directiva, procede recordar que un procedimiento como el regulado por los artículos 74, apartado 2, y 77, apartado 1, de la Gewerbeordnung no cumple las exigencias de la normativa de la Unión sobre la EIA.
48 Las disposiciones de la Gewerbeordnung reconocen que a los vecinos les asiste la posibilidad de formular objeciones, durante el procedimiento de autorización de una instalación industrial o comercial, cuando la realización de esa instalación ponga en peligro su vida, su salud o su propiedad, o pueda ocasionarles molestias.
49 Sin embargo, ese procedimiento tiene por objeto principalmente la protección del interés privado de los particulares y no persigue objetivos específicos medioambientales en interés de la sociedad.
50 Aunque sea posible integrar el procedimiento de EIA en otro procedimiento administrativo, es importante que, como señaló el Abogado General en los puntos 57 y 58 de sus conclusiones, que se respeten en este procedimiento todos los requisitos que resultan de los artículos 5 a 10 de la Directiva 2011/92, circunstancia que corresponde determinar al órgano jurisdiccional remitente. En cualquier caso, los miembros del «público interesado» que reúnan los criterios previstos por el Derecho nacional en cuanto al «interés suficiente» o, en su caso, al «menoscabo» de un derecho» deben poder interpretar [la traducción no es correcta. Debe leerse “interponer”] un recurso contra una decisión de no efectuar una EIA en el marco de ese procedimiento.
51 Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 11 de la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual una decisión administrativa por la que se declara que para un determinado proyecto no es preciso realizar una EIA, tiene también efectos vinculantes para los vecinos que carecen de legitimación para recurrir contra la citada decisión administrativa, siempre que dichos vecinos, que forman parte del «público interesado» en el sentido del artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva, reúnan los criterios previstos por el Derecho nacional en cuanto al «interés suficiente» o al «menoscabo de un derecho». Corresponde al órgano jurisdiccional remitente examinar si se cumple dicho requisito en el asunto pendiente ante él. En caso de respuesta afirmativa, debe declarar que una decisión administrativa de no efectuar esa evaluación carece de efecto vinculante respecto a tales vecinos.
Comentario del Autor:
El artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2011/92 establece dos modalidades de admisibilidad de recursos. La admisibilidad de un recurso puede estar supeditada al «interés suficiente» o a la existencia de un «menoscabo a un derecho», dependiendo de cuál de estos dos requisitos exija la legislación nacional.
La legislación nacional determinará con un amplio margen de apreciación lo que debe entenderse por “interés suficiente” o, en su caso, “menoscabo de un derecho”. En todo caso ese margen no puede poner en riesgo los objetivos y el efecto útil de la Directiva. Una determinación excesivamente restrictiva de la legitimación para la interposición de recurso contra actuaciones administrativas en materia de evaluación ambiental sería contraria al objetivo del Convenio Aarhus y de la Directiva 2011/92 de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia.
Además disposiciones de Derecho nacional que precisen la legitimación para la interposición de recurso contra las decisiones, los actos o las omisiones comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2011/92 no pueden interpretarse de manera restrictiva. En este caso, la falta de legitimación de un gran número de particulares, entre ellos los vecinos, restringe, a juicio del Tribunal, el alcance del citado artículo 11, apartado 1, y es, por lo tanto, incompatible con la Directiva 2011/92.
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