Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), de 8 de noviembre de 2016, asunto C-243/15, por el que se resuelve la cuestión prejudicial en relación con la interpretación de la Carta Europea de Derechos fundamentales, en relación con el Convenio de Aarhus
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-243/15
Temas clave: Legitimación, derecho de participación, acceso a la justicia, tutela judicial efectiva, Carta Europea de derechos fundamentales y Convenio de Aarhus
Resumen:
La cuestión prejudicial se plantea dentro de un litigio entre la Asociación para la Protección de los Bosques (LZ) y la Autoridad del distrito de Trenčín, Eslovaquia, en relación con la solicitud presentada por la referida organización para que se le reconociera la condición de parte en un procedimiento administrativo relativo a una solicitud de autorización de un proyecto que tenía por objeto la instalación en un lugar protegido de un cercado con el fin de ampliar una reserva de animales.
La cuestión prejudicial versa sobre si el artículo 47 de la Carta, en relación con el artículo 9 del Convenio de Aarhus, debe interpretarse en el sentido de que se opone, en una situación como la del litigio principal, a una interpretación de las normas de Derecho procesal nacional según la cual un recurso contra una decisión por la que se deniega a una organización de defensa del medio ambiente la condición de parte en un procedimiento administrativo de autorización de un proyecto que ha de realizarse en un lugar protegido con arreglo a la Directiva 92/43 no debe examinarse necesariamente mientras se esté sustanciando dicho procedimiento, el cual puede concluir de manera definitiva antes de que se adopte una resolución judicial firme acerca del reconocimiento de la condición de parte, y queda automáticamente desestimado desde el momento en que se autoriza el referido proyecto, obligando así a dicha organización a interponer un recurso de otro tipo para poder obtener el reconocimiento de dicha condición y someter al control judicial el cumplimiento por las autoridades nacionales competentes de sus obligaciones derivadas del artículo 6, apartado 3, de la referida Directiva.
Destacamos los siguientes extractos:
- En primer término, procede recordar, que en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43, (…) Las autoridades nacionales competentes sólo autorizarán una actividad en el lugar protegido si tienen la certeza de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad de ese lugar.(…).
- Pues bien, sería incompatible con el efecto imperativo que el artículo 288 TFUE reconoce a las directivas excluir, en principio, que los interesados puedan invocar las obligaciones que ésta impone. El efecto útil de la Directiva 92/43 y su finalidad, recordada en el anterior apartado de la presente sentencia, requieren que los particulares puedan invocarla ante los tribunales nacionales y que éstos puedan tomar dicha Directiva en consideración como elemento del Derecho de la Unión con objeto de controlar, en particular, si la autoridad nacional que expidió una autorización para un plan o proyecto respetó las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 6, apartado 3, de la referida Directiva, las cuales se recuerdan en el apartado 42 de la presente sentencia, y respetó así los límites del margen de apreciación que dicha disposición confiere a las autoridades nacionales competentes (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2004, C‑127/02, apartados 66 y 69).
- Además, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 establece que, antes de declararse de acuerdo con un proyecto o un plan de los mencionados en dicha disposición, las autoridades nacionales competentes deberán someterlo, si procede, a información pública. La referida disposición debe leerse en relación con el artículo 6, apartado 1, letra b), del Convenio de Aarhus, que forma parte integrante de ordenamiento jurídico de la Unión.
- En el litigio principal, LZ, de la que consta que cumple los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 5, del Convenido de Aarhus a efectos de su inclusión en el concepto de «público interesado» en el sentido de dicha disposición, entra también dentro del concepto más amplio de «público» a efectos del artículo 6 del referido Convenio. Además, si bien, tal y como señaló la Abogado General en el punto 65 de sus conclusiones, el proyecto de instalación de un cercado en un lugar protegido, controvertido en el litigio principal, no figura entre las actividades enumeradas en el anexo I del Convenio de Aarhus, el hecho de que las autoridades nacionales competentes hayan decidido incoar un procedimiento de autorización de dicho proyecto con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 permite considerar no obstante que las referidas autoridades estimaron necesario evaluar la importancia de los efectos de dicho proyecto sobre el medio ambiente, en el sentido del artículo 6, apartado 1, letra b), del Convenio de Aarhus.
- Ciertamente, esta última disposición precisa que la aplicación del artículo 6 del Convenio de Aarhus está regulada por el Derecho interno de la parte contratante en cuestión. Sin embargo, esta precisión debe entenderse en el sentido de que se refiere únicamente a las modalidades de participación del público a la que se hace referencia en dicho artículo 6, sin que ello ponga en entredicho el derecho de participación conferido por dicho artículo a una organización de defensa del medio ambiente como LZ.
- De ello se sigue que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43, en relación con el artículo 6, apartado 1, letra b), del Convenio de Aarhus, confiere a las organizaciones de defensa del medio ambiente que, como LZ, cumplen los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 5, de ese Convenio, un derecho a participar, en el sentido precisado en el apartado 46 de la presente sentencia, en el procedimiento de adopción de una decisión relativa a una solicitud de autorización de un plan o de un proyecto que pueda tener un efecto importante sobre el medio ambiente en la medida en que, en el marco de dicho procedimiento, deba adoptarse alguna de las decisiones a las que se refiere el artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva.
- En lo que atañe al derecho a la tutela judicial efectiva mencionado, procede señalar que el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus confiere un derecho de recurso a las organizaciones de defensa del medio ambiente que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 5, del referido Convenio, como es el caso de LZ, en la medida en que el recurso se dirija contra una decisión comprendida en el ámbito de aplicación de dicho artículo 9, apartado 2.
- 56. Pues bien, las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales competentes en el marco del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43, ya se refieran a una solicitud de participación en el procedimiento de autorización, a la apreciación de la necesidad de una evaluación medioambiental de las repercusiones de un plan o de un proyecto en un lugar protegido o al carácter adecuado de las conclusiones alcanzadas tras dicha evaluación en lo que concierne a los riesgos del proyecto o del plan para la integridad de dicho lugar, y ya sean autónomas o estén integradas en una decisión de autorización, son decisiones que entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus.
- 58. Pues bien, del artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus resulta que esta disposición limita el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros para determinar las modalidades de recurso a las que se hace referencia en dicho artículo, pues tiene como finalidad conceder un «amplio acceso a la justicia» al público interesado, que incluye a las organizaciones de defensa del medio ambiente que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 5, de dicho Convenio(…)
- 59. Así pues, esas organizaciones deben estar facultadas necesariamente para invocar en vía judicial las normas de Derecho nacional que aplican la legislación de la Unión en materia de medio ambiente, así como las normas del Derecho de la Unión sobre el medio ambiente que tienen efecto directo (véase, por analogía, en lo que atañe al artículo 10 bis de la Directiva 85/337, la sentencia de 15 de octubre de 2015, Comisión/Alemania, C‑137/14, EU:C:2015:683, apartado 92).
- 60. Entre los derechos que tales organizaciones no gubernamentales deben poder invocar en el marco del recurso al que se refiere el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus figuran las normas de Derecho nacional derivadas del artículo 6 de la Directiva 92/43(…)
- 61. Así, tales organizaciones no sólo deben poder impugnar, en el marco del referido recurso, la decisión de no proceder a una evaluación adecuada de las repercusiones del plan o proyecto de que se trate sobre el lugar afectado sino también, en su caso, la evaluación realizada en la medida en que adolezca de errores (véase, por analogía, en lo que atañe al artículo 10 bis de la Directiva 85/337, la sentencia de 7 noviembre de 2013, Gemeinde Altrip y otros, C‑72/12, apartado 37).
- En consecuencia, para responder a la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente, procede examinar si el artículo 47 de la Carta, en relación con el artículo 9, apartados 2 y 4, del Convenio de Aarhus, se opone, en una situación como la del litigio principal, a una interpretación de las normas de Derecho procesal nacional según la cual un recurso judicial interpuesto por una organización de defensa del medio ambiente que cumple los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 5, de dicho Convenio, contra una decisión por la que se le deniega la condición de parte en un procedimiento administrativo de autorización de un proyecto que ha de realizarse en un lugar protegido con arreglo a la Directiva 92/43, no debe examinarse necesariamente mientras se esté sustanciando dicho procedimiento, el cual puede concluir de manera definitiva antes de que se adopte una resolución judicial firme en lo que concierne al reconocimiento de la condición de parte, y queda automáticamente desestimado desde el momento en que se autoriza el referido proyecto, obligando así a dicha organización a interponer un recurso de otro tipo para poder obtener el reconocimiento de dicha condición y someter al control judicial el cumplimiento por las autoridades nacionales competentes de sus obligaciones derivadas del artículo 6, apartado 3, de la referida Directiva.
- A este respecto, es preciso recordar que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 establece un procedimiento de control previo que se basa en un criterio de autorización estricto que se halla incluido en el principio de cautela y que permite evitar de manera eficaz cualquier perjuicio que los planes o proyectos previstos puedan causar a la integridad de los lugares protegidos, puesto que obliga a las autoridades nacionales competentes a denegar la autorización de un plan o de un proyecto cuando siguen existiendo dudas acerca de la inexistencia de efectos perjudiciales de dichos planes o proyectos para la integridad del tales lugares (…)
- No obstante, si bien en el litigio principal ha quedado acreditado que LZ pudo participar, en cierta medida, en el procedimiento de autorización en su condición de «persona interesada» —lo que le permitió, en particular, formular, a la luz de las observaciones presentadas por una autoridad medioambiental, alegaciones con el fin de demostrar que el proyecto controvertido en el litigio principal podía afectar a la integridad de un lugar protegido—, tal condición no equivale a la de «parte en el procedimiento».
- En estas circunstancias, la interpretación del Derecho procesal nacional impugnada por LZ, según la cual un recurso dirigido contra una decisión administrativa por la que se deniega la condición de parte en un procedimiento de autorización no debe examinarse necesariamente mientras se esté sustanciando dicho procedimiento y queda desestimado de oficio en cuanto se concede la autorización solicitada, no permite garantizar a una organización como LZ la tutela judicial efectiva de las distintas prerrogativas inherentes al derecho de participación del público en el sentido del artículo 6 del Convenio de Aarhus, tal y como se ha precisado en el apartado 46 de la presente sentencia.
- Así, de los autos a disposición del Tribunal de Justicia se desprende que, si se hubiera reconocido a LZ la condición de «parte en el procedimiento», ello le habría permitido participar más activamente en el proceso de toma de decisiones, exponiendo en mayor medida y de manera más pertinente sus alegaciones acerca del riesgo de que el proyecto propuesto pudiera causar un perjuicio a la integridad del lugar protegido, que además deberían haber sido tomadas en consideración por las autoridades competentes antes de la autorización y de la realización del proyecto.
- En estas circunstancias, debe declararse que, habida cuenta del objetivo de garantizar un amplio acceso a la justicia en materia de recurso contra las decisiones medioambientales, la interpretación del Derecho procesal nacional impugnada por LZ, según la cual la interposición de un recurso contra una decisión administrativa por la que se deniega la condición de parte en un procedimiento de autorización no impide poner fin a este último de manera definitiva y dicho recurso ha de ser desestimado de oficio y en todo caso desde el momento en que se concede la autorización de que se trata, no permite garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43, en relación con el artículo 6, apartado 1, letra b), del Convenio de Aarhus, confiere a las organizaciones de defensa del medio ambiente con el fin de prevenir los perjuicios particulares que puedan causarse a la integridad de los lugares protegidos con arreglo a dicha Directiva.
- Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 47 de la Carta, en relación con el artículo 9, apartados 2 y 4, del Convenio de Aarhus, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, en condiciones que garanticen un amplio acceso a la justicia, de los derechos que confiere el Derecho de la Unión, en el presente asunto el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43, en relación con el artículo 6, apartado 1, letra b), del referido Convenio, a las organizaciones de defensa del medioambiente que cumplen los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 5, de éste, debe interpretarse en el sentido de que se opone, en una situación como del litigio principal, a una interpretación de las normas de Derecho procesal nacional según la cual un recurso contra una decisión por la que se deniega a tal organización la condición de parte en un procedimiento administrativo de autorización de un proyecto que ha de realizarse en un lugar protegido con arreglo a dicha Directiva no debe examinarse necesariamente mientras se esté sustanciando dicho procedimiento, el cual puede concluir de manera definitiva antes de que se adopte una resolución judicial firme en lo que concierne al reconocimiento de la condición de parte, y queda automáticamente desestimado desde el momento en que se autoriza el referido proyecto, obligando así a dicha organización a interponer un recurso de otro tipo para poder obtener el reconocimiento de dicha condición y someter al control judicial el cumplimiento por las autoridades nacionales competentes de sus obligaciones derivadas del artículo 6, apartado 3, de la referida Directiva.
Comentario del autor:
El TJUE haciendo una interpretación lógica y extensiva del artículo 47 de la Carta Europea de derechos fundamentales en relación con el Convenio de Aarhus, dentro de un procedimiento bajo la regulación de la Directiva Hábitats, reconoce que es contrario a los derechos aquí reconocidos, la práctica procesal de seguir la tramitación de un procedimiento mientras aún no ha sido resuelto el recurso administrativo interpuesto por la ONG contra la previa denegación de su condición de parte en el procedimiento de que se trata, teniendo en cuenta el objetivo de garantizar un amplio acceso a la justicia en materia de recurso contra las decisiones medioambientales.
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