Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), de 2 de diciembre de 2014, asunto C-196/13, por la que se declara el incumplimiento de la República Italiana de la sentencia anterior del TJUE de condena por incumplimiento de varias Directivas en materia de residuos y se le imponen multas coercitivas para lograr su cumplimiento efectivo
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: Residuos, vertederos, incumplimiento sentencia condenatoria del TJUE, multa coercitiva
Resumen:
Esta sentencia deviene del incumplimiento por parte de la República Italiana de la sentencia Comisión/Italia dictada el 26 de abril de 2007, por la que el Tribunal de Justicia estimó el recurso por incumplimiento generalizado y persistente de las obligaciones que le incumbían de la Directiva 75/442 (residuos); Directiva 91/689 (residuos peligrosos) y Directiva 1999/31 (vertederos), al no haber adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a varias de sus disposiciones.
Destacamos los siguientes extractos:
39. La Comisión estima, en vista de los datos transmitidos por las autoridades italianas en su respuesta de 1 de octubre de 2009 y de los complementarios incluidos en una nota de 30 de octubre de 2009, que, al término de la prórroga del plazo fijado en el dictamen motivado, todo el territorio de la República Italiana, a excepción de la región del Valle de Aosta, tenía entre 368 y 422 emplazamientos no conformes a los artículos 4, 8 y 9 de la Directiva 74/442. Entre 15 y 23 de ellos que contenían residuos peligrosos tampoco se ajustaban a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/689. La Comisión explica que, según estos datos, las labores de saneamiento o rehabilitación estaban, según los emplazamientos, o bien inacabadas, o bien únicamente programadas, o bien aún sin planear. Otros emplazamientos habían sido objeto de incautación.
40. La Comisión sostiene que la República Italiana habría debido llevar a cabo medidas estructurales de carácter general y duradero para remediar el incumplimiento generalizado y persistente apreciado por el Tribunal de Justicia en su sentencia Comisión/Italia. A su entender, la constatación de un incumplimiento de esta naturaleza pone de manifiesto que el sistema sancionador previsto por la normativa nacional era inadecuado y, por lo demás, llevó a las autoridades nacionales a prever su reforma a efectos de la ejecución de dicha sentencia.
43. Por el contrario, la República Italiana afirma haber adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia Comisión/Italia.
44. En primer lugar, aduce que las autoridades nacionales aplicaron medidas de seguridad en todos los emplazamientos y que el artículo 4 de la Directiva 75/442 no impone una obligación de rehabilitación o de saneamiento de las instalaciones. A continuación, señala que no ha quedado acreditada ninguna infracción de los artículos 8 y 9 de la Directiva 75/442 puesto que la totalidad de los 218 emplazamientos que el recurso considera irregulares en la fecha de la interposición de éste estaba inactiva al término del plazo establecido en el dictamen motivado. Alega, además, que la mayoría de esos lugares estaban saneados o en trámite de ser nuevamente destinados a los usos tradicionales del suelo. Añade, por último, que los vertederos que según la Comisión no eran conformes al artículo 14, letras a) a c), de la Directiva 1999/31 estaban cerrados, de modo que dicha disposición ya no les era aplicable.
50. En lo que atañe, primeramente, a la imputación relativa a la infracción del artículo 4 de la Directiva 75/442, la Comisión sostiene que la observancia de dicho artículo exige no sólo cerrar o hacer seguros los emplazamientos, sino también sanear los antiguos emplazamientos ilegales.
51. A este respecto, el Tribunal de Justicia recordó, en el apartado 37 de su sentencia Comisión/Italia que, aun cuando el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 no especifica el contenido concreto de las medidas que deban adoptarse para garantizar que los residuos se valoricen o se eliminen sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente, no deja de ser cierto que dicha disposición obliga a los Estados miembros en cuanto al objetivo que debe alcanzarse, dejándoles un margen de apreciación en la evaluación de la necesidad de tales medidas. Por tanto, en principio, no cabe deducir directamente de la discrepancia de una situación de hecho con los objetivos fijados en el artículo 4, párrafo primero, de esta Directiva que el Estado miembro afectado haya incumplido necesariamente las obligaciones que ésta le impone. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que una degradación significativa del medio ambiente durante un período prolongado, sin que intervengan las autoridades competentes, pone de manifiesto, en principio, que los Estados miembros han sobrepasado el margen de apreciación que les confiere este precepto.
52. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de declarar, por un lado, que la degradación del medio ambiente es inherente a la presencia de residuos en un vertedero, sin importar la naturaleza de los residuos de que se trate, y, por otro lado, que el mero hecho de cerrar un vertedero o de recubrir los residuos con tierra y escombros no puede bastar para considerar cumplidas las obligaciones que establece en particular el artículo 4 de la Directiva 75/442.
53. En estas circunstancias, procede desestimar la alegación de la República Italiana según la cual las medidas de cierre y de seguridad de los emplazamientos a que se refiere la Comisión en el marco del presente recurso, suponiéndolas acreditadas, bastan para atenerse a las exigencias establecidas en el artículo 4 de la Directiva 75/442. Por el contrario, como acertadamente aduce la Comisión y expone la Abogado General en los puntos 65 y 66 de sus conclusiones, un Estado miembro está también obligado, en virtud de ese artículo 4, a comprobar la necesidad de sanear los antiguos emplazamientos ilegales y, en su caso, sanearlos.
56. Se deduce de cuanto antecede que la imputación de la Comisión basada en una infracción persistente del artículo 4 de la Directiva 75/442 es fundada.
57. Por lo que respecta, seguidamente, a la imputación relativa a la infracción del artículo 8 de la Directiva 75/442, cabe recordar que dicho artículo, que garantiza especialmente la aplicación del principio de acción preventiva, establece que incumbe a los Estados miembros comprobar que el poseedor de residuos los entregue a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe operaciones de eliminación o de valorización de residuos o que el poseedor de residuos se ocupe él mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de esta Directiva.
58. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que no se cumple una obligación de esa índole cuando un Estado miembro se limita a ordenar la incautación del vertedero ilegal y a instar un procedimiento penal contra el operador de dicho vertedero.
60. De ello se sigue que, al término de esa prórroga, la República Italiana seguía sin cumplir la obligación específica que le impone el artículo 8 de la Directiva 75/442 y que procede estimar la imputación de la Comisión relativa a la infracción de dicho artículo.
64. En el presente asunto, la República Italiana se limita a afirmar, también respecto a la infracción del artículo 9 de la Directiva 75/442 que se le imputa, que todos los emplazamientos a que se refiere la Comisión estaban cerrados al término del plazo fijado. Por lo demás, dicho Estado miembro reconoce en sus escritos que los operadores de determinados emplazamientos nunca han dispuesto de una autorización en el sentido del referido artículo. De ello resulta que, en la fecha de vencimiento de la prórroga del plazo establecido en el dictamen motivado, la República Italiana seguía incumpliendo su obligación derivada de dicho artículo, de modo que procede estimar la imputación de la Comisión relativa a este mismo artículo.
65. (…) por lo que respecta a la imputación relativa a la infracción del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/689, los Estados miembros, según esta disposición, deben tomar las medidas necesarias para asegurar que, en todos los lugares en que se viertan residuos peligrosos, dichos residuos se registren y se identifiquen.
67. En el presente caso, basta señalar que la República Italiana no ha alegado, y aún menos acreditado, que, al término de la prórroga del plazo impuesto en el dictamen motivado, hubiera procedido al registro y a la identificación exhaustivos de cada uno de los residuos peligrosos vertidos en los vertederos a que se refería la Comisión con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/689. Por consiguiente, en esa fecha, la República Italiana seguía sin garantizar el cumplimiento de la obligación derivada de esta disposición.
68. (…) en lo que atañe a la imputación relativa a la infracción del artículo 14, letras a) a c), de la Directiva 1993/31, es preciso recordar que el Estado miembro que autoriza la explotación de un vertedero sin que un plan de acondicionamiento haya sido previamente sometido a la aprobación de las autoridades competentes y aprobado incumple la obligación que le incumbe en virtud de esta disposición.
69. En el presente caso, procede señalar que la República Italiana no afirma en modo alguno que se hayan presentado ante la autoridad competente planes de acondicionamiento en el sentido del artículo 14 de la Directiva 1999/31 para los emplazamientos de que se trata. Este Estado miembro se limita a alegar que todos los vertederos a los que se hace referencia en el contexto de la infracción del mencionado artículo estaban cerrados al término del plazo impuesto en el dictamen motivado. Ahora bien, tal como se desprende de los escritos de dicho Estado miembro, algunos de esos vertederos se abrieron sin autorización y no se adoptó respecto a ellos ninguna medida formal de cierre. En estas circunstancias, es preciso estimar que, en esa fecha, la República Italiana seguía incumpliendo también las obligaciones resultantes del artículo 14, letras a) a c), de esta Directiva.
La Comisión solicita que se ordene el abono, a la vez, de una multa coercitiva y de una cantidad a tanto alzado por considerar que la mera imposición de una multa coercitiva con arreglo al artículo 260 TFUE no bastaría para incitar a los Estados miembros a ejecutar sin demora sus obligaciones a raíz de la constatación de incumplimientos con arreglo al artículo 258 TFUE.
74. Respecto a la gravedad de la infracción, la Comisión recuerda, en primer lugar, la importancia de las disposiciones en cuestión, que constituyen un instrumento fundamental a efectos de proteger la salud del hombre y el medio ambiente. En vista de la especial importancia del artículo 4 de la Directiva 75/442 (Comisión/Grecia, C‑387/97, EU:C:2000:356), el hecho de que determinados emplazamientos se ajusten en lo sucesivo a los artículos 8 y 9 de esta Directiva no puede tener más que una escasa influencia en la sanción que el Tribunal de Justicia ha de imponer. A su entender, es preciso recordar también que el Tribunal de Justicia apreció en su sentencia Comisión/Italia que la República Italiana había incumplido sus obligaciones «de forma generalizada y persistente».
75. En segundo lugar, la Comisión pone de relieve los efectos de la infracción en los intereses públicos y privados, en particular los olores nauseabundos y el ruido que producen los vertidos de los residuos, la contaminación del medio ambiente, los riesgos de que esta contaminación repercuta en la salud humana y la alteración de los paisajes naturales.
76. La Comisión aduce, en tercer lugar, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de eliminación de los residuos es reiterada y que las disposiciones infringidas tienen, por tanto, un alcance claro e inequívoco.
99. El incumplimiento de la obligación de asegurar que, en todos los lugares en que se viertan residuos peligrosos, dichos residuos se registren y se identifiquen, prevista en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/689, debe igualmente considerarse grave, en la medida en que el cumplimiento de esta obligación constituye un requisito necesario para alcanzar plenamente los objetivos contemplados en el artículo 4 de la Directiva 75/442, tanto más cuanto que, como señala la Comisión, tales residuos suponen, por su propia naturaleza, un riesgo más elevado para la salud humana y para el medio ambiente.
100. Además, tal como subraya la Comisión, el hecho de que el presente asunto se refiera a la inejecución de una sentencia relativa a una práctica de naturaleza generalizada y persistente viene a reforzar la gravedad del incumplimiento de que se trata.
En virtud, de lo expuesto, procede:
2) Condenar a la República Italiana a pagar a la Comisión Europea, en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea», a partir del día de pronunciamiento de la presente sentencia y hasta que se ejecute la sentencia Comisión/Italia, una multa coercitiva semestral calculada, en lo que atañe al primer semestre tras el referido pronunciamiento, al término de ese semestre, a partir de un importe inicial fijado en 42 800 000 euros, del que se deducirá un importe de 400 000 euros por cada uno de los emplazamientos con residuos peligrosos que se regularice conforme a esa sentencia y un importe de 200 000 euros por cada uno de los demás emplazamientos regularizado conforme a dicha sentencia. En relación con todos los demás semestres, la multa coercitiva devengada cada semestre se calculará, al término de éste, a partir del importe de la multa coercitiva fijado para el semestre precedente, efectuando las mismas deducciones en función de las regularizaciones de los emplazamientos a que se refiere la infracción constatada, llevadas a cabo durante el semestre de que se trate.
3) Condenar a la República Italiana a pagar a la Comisión una suma a tanto alzado de 40 millones de euros en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea».
Comentario del Autor:
La sentencia de la Gran Sala constata sin lugar a duda alguna el reiterado y grave incumplimiento de las Directivas de residuos por parte de la República Italiana incluso con posterioridad a la Sentencia de 26 de abril de 2007 del TJUE que declaró su incumplimiento. Nada menos que tres años tuvo de paciencia la Comisión (65 meses entre el 26 de abril de 2007, fecha en que se dictó la sentencia Comisión/Italia y el 24 de octubre de 2012, fecha de la decisión de la Comisión de interponer el presente recurso ante el Tribunal de Justicia), para recurrir ante la Gran Sala del TJUE y forzar esta grave sentencia que además de constatar la inejecución grave de la sentencia a interior establece la imposición de importantes multas coercitivas a la República Italiana con el fin de lograr la ejecución forzosa de tales obligaciones.
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