Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 11 de julio 2019 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2009/28, de fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (art. 3.3.a – sistemas de apoyo-, a la luz de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Décima, asuntos acumulados C‑180/18, C‑286/18 y C‑287/18, ECLI:EU:C:2019:605
Temas Clave: energías renovables; plantas solares fotovoltaicas; fomento; sistemas estatales de apoyo; modificación; principio de seguridad jurídica; principio de protección de la confianza legítima; estándar del operador prudente y diligente
Resumen:
La decisión del Tribunal de Justicia trae causa de la cuestión prejudicial planteada por el Consejo de Estado de Italia tras suspender, en segunda instancia, los procesos contencioso-administrativos iniciados por las empresas titulares de tres plantas solares fotovoltaicas (Agrenergy y Fusignano Due) contra el Ministerio de Desarrollo Económico a raíz de la reducción, en el quinto plan de energía, de los incentivos económicos a la electricidad verde generada por este tipo de instalaciones (tarifas incentivadas).
Las demandantes consideraban que tenían derecho a la aplicación de las tarifas más ventajosas establecidas en el plan anterior (cuarto plan de energía) y que la reducción de las mismas infringía no solo la legislación italiana sino también la Directiva 2009/28, de fomento de las energías renovables, así como el principio de protección de la confianza legítima, lo que llevó al Consejo de Estado a solicitar pronunciamiento del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de dicha regulación con el art. 3.3.a) de la Directiva 2009/28.
La Sentencia comienza recordando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el alcance de las obligaciones que impone la citada Directiva a los Estados miembros, esto es, el cumplimiento en 2020 de los objetivos globales de uso de energía renovable fijados para cada uno de ellos. En este sentido, conforme al art. 3.3, los Estados tienen plena libertad para adoptar las medidas que consideren convenientes para alcanzar dichos objetivos, como, por ejemplo, establecer sistemas de apoyo, aunque no están obligados a hacerlo y por tanto tienen un margen de apreciación amplio para crearlos, modificarlos o suprimirlos, siempre que alcancen dichos objetivos.
Conforme a dicha jurisprudencia, sigue recordando la Sentencia, los Estados, que están obligados a respetar los principios generales del Derecho cuando aplican el Derecho de la Unión, están especialmente condicionados en este campo del fomento de las energías renovables por los principios de seguridad jurídica y su corolario, el principio de protección de la confianza legítima, que exigen reglas jurídicas claras y precisas así como aplicación previsible de sus posibles efectos desfavorables, de forma que los destinatarios puedan actuar en consecuencia. Centrándose en el principio de protección de la confianza legítima, el Tribunal de Justicia reproduce su doctrina reiterada reconociendo a los operadores económicos la posibilidad de invocarlo cuando una autoridad haya creado expectativas legítimas salvo si la medida adoptada era previsible para un operador prudente y diligente o la situación podía ser modificada discrecionalmente por las autoridades nacionales.
El Tribunal de Justicia remite al juez interno, por ello, a un análisis global e in concreto del debido respeto de la confianza legítima de los operadores económicos afectados por la regulación italiana, que tenga en cuenta los términos, finalidad y sistemática de la normativa pero pone de relieve un conjunto de datos, obrantes en autos, que le llevan a concluir que la reducción de las tarifas era previsible para un operador prudente, como, por ejemplo, que la ley que transpuso la Directiva ya preveía el establecimiento de topes de financiación anuales y la consideración de circunstancias como la evolución del coste de las plantas en la regulación que concretara las tarifas; que el cuarto plan de energía limitaba el derecho a obtener las tarifas incentivadas a las instalaciones que entraran en funcionamiento antes del 31 de agosto de 2011 y que las plantas de las demandantes empezaron a funcionar posteriormente; que dicho plan estableció un importe máximo de financiación pública de 6.000 millones de euros cuya superación impediría registrar nuevas instalaciones y podría suponer la modificación del sistema de incentivos; o, que dicho plan no establecía ningún plazo temporal de mantenimiento de las tarifas.
La Sentencia, tras constatar que el ordenamiento italiano indicaba desde el primer momento a los operadores económicos que el sistema de incentivos aplicable podía ser adaptado o, incluso, suprimido por las autoridades nacionales para tener en cuenta la evolución de ciertas circunstancias y que, por tanto, sobre la base de dicha normativa no podía existir la certeza de que dicho sistema se mantuviera durante determinado período, establece, sin perjuicio de las comprobaciones que debe realizar el juez interno, que la normativa impugnada (quinto plan de energía) no vulnera los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima ni es incompatible con la Directiva 2009/28.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 27. El Tribunal de Justicia ha declarado que, como se desprende del propio tenor del artículo 3, apartado 3, letra a), de la Directiva 2009/28 y, en particular, del término «podrán», los Estados miembros no están en absoluto obligados, para fomentar el uso de energía procedente de fuentes renovables, a adoptar sistemas de apoyo. Así pues, disponen de un margen de apreciación respecto a las medidas que consideren adecuadas para alcanzar los objetivos globales nacionales obligatorios fijados en el artículo 3, apartados 1 y 2, de esta Directiva 2009/28, en relación con el anexo I de la misma (véanse, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2017, Elecdey Carcelen y otros, C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 y C‑221/16, EU:C:2017:705, apartados 31 y 32). Dicho margen de apreciación implica que los Estados miembros tienen libertad para adoptar, modificar o suprimir sistemas de apoyo, siempre que tales objetivos se alcancen.
28. Por otra parte, es preciso subrayar que, como se desprende de reiterada jurisprudencia, cuando los Estados miembros adopten de este modo medidas por las que apliquen el Derecho de la Unión, deberán respetar los principios generales de dicho Derecho, entre los que figura, en especial, el principio de seguridad jurídica (sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 125 y jurisprudencia citada).
29 Conforme a una jurisprudencia igualmente reiterada, el principio de seguridad jurídica, cuyo corolario es el principio de protección de la confianza legítima, exige, por una parte, que las reglas jurídicas sean claras y precisas y, por otra parte, que su aplicación sea previsible para los justiciables, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros, C‑98/14, EU:C:2015:386, apartado 77).
31. En lo que atañe al principio de protección de la confianza legítima, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la posibilidad de invocar dicho principio está abierta a todo operador económico en relación con el cual una autoridad nacional haya infundido fundadas esperanzas. No obstante, cuando un operador económico prudente y diligente puede prever la adopción de una medida que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar tal principio si se adopta esa medida. Además, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el ejercicio de la facultad discrecional de las autoridades nacionales (sentencia de 10 de septiembre de 2009, Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, apartado 53 y jurisprudencia citada).
32. Por otro lado, al tratarse de un régimen previsto por una normativa nacional, teniendo en cuenta los mecanismos de información normalmente utilizados por el Estado miembro que lo ha adoptado y las circunstancias del caso concreto, el órgano jurisdiccional remitente debe apreciar, de manera global e in concreto, si se ha respetado debidamente la confianza legítima de los operadores económicos que son objeto de esa normativa (sentencia de 10 de septiembre de 2009, Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, apartado 57).
34. El órgano jurisdiccional remitente puede tener en cuenta para ello todos los factores pertinentes que se deduzcan de los términos, de la finalidad o del sistema de las legislaciones consideradas (sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros, C‑98/14, EU:C:2015:386, apartado 81 y jurisprudencia citada).
37. En segundo lugar, el cuarto plan de energía, adoptado en aplicación de esta disposición, establecía, por una parte, en su artículo 6, apartado 2, que las grandes instalaciones puestas en funcionamiento a más tardar el 31 de agosto de 2011 se beneficiaban directamente de las tarifas de incentivación. Sin embargo, ha quedado acreditado que las instalaciones objeto del litigio principal no cumplían este requisito, puesto que habían entrado en funcionamiento después de esa fecha.
38. Por otra parte, en su artículo 6, apartado 3, letra a), el cuarto plan de energía establecía, en relación con las instalaciones que no figuraban entre las que se habían puesto en funcionamiento a más tardar en dicha fecha, un requisito a efectos de la concesión de incentivos, a saber, la inscripción en una posición habilitante en uno de los registros abiertos por GSE. En principio, esos registros se abrían semestralmente y las instalaciones se inscribían en ellos conforme a una clasificación, en función de la cual se les reconocía el derecho a los incentivos. GSE indica que publicaba en su sitio de Internet, por un lado, un «contador fotovoltaico» en el que se indicaba el número de instalaciones que disfrutaban de los incentivos y el coste anual soportado por tales incentivos y, por otro lado, avisos en caso de que no se procediera a la apertura de los registros por haberse alcanzado los límites máximos de costes.
39. A este respecto, el cuarto plan de energía limitó los costes indicativos acumulados de los incentivos a 6 000 millones de euros, importe que corresponde a un objetivo indicativo de potencia a nivel nacional de aproximadamente 23 000 MW y que cuando se alcanzaba impedía la apertura de nuevos registros. Este plan de energía establecía asimismo que cuando se alcanzase dicho importe se podía modificar el sistema de incentivos. En cuanto concierne al presente asunto, el importe de 6 000 millones de euros se alcanzó en marzo de 2012 y, por consiguiente, el registro de «grandes instalaciones» no se abrió para el segundo semestre de 2012. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto Legislativo n.º 28/2011, se adoptó el quinto plan de energía.
41. De ello se deduce que, sin perjuicio de las comprobaciones que haga el órgano jurisdiccional remitente, la posibilidad de beneficiarse de las tarifas de incentivación establecidas en el cuarto plan de incentivos dependía, por una parte, de la inscripción en una posición habilitante de una instalación solar fotovoltaica en un registro abierto por GSE y, por otra parte, de que no se hubiera superado el límite de los costes de incentivos indicativos durante el período anterior. En consecuencia, no se ofrecía tal incentivo a todos los operadores de instalaciones solares fotovoltaicas y tampoco estaba garantizada durante un período específico, sino que dependía de los requisitos y de las circunstancias antes mencionados.
42. Todas estas condiciones parecen resultar con claridad de la normativa nacional controvertida en el litigio principal, de manera que, en principio, su aplicación debería haber resultado previsible para los operadores económicos afectados, extremo que también corresponde apreciar al órgano jurisdiccional remitente.
44. Asimismo, tales disposiciones eran adecuadas para indicar desde un primer momento a los operadores económicos prudentes y diligentes que el sistema de incentivos aplicable a las instalaciones solares fotovoltaicas podía ser adaptado, o incluso suprimido, por las autoridades nacionales a fin de tener en cuenta la evolución de ciertas circunstancias y que, por tanto, sobre la base de dicha normativa no podía existir la certeza de que dicho sistema se mantuviera durante determinado período.
Comentario de la Autora:
La Sentencia reviste gran interés. Es el primer pronunciamiento del Tribunal de Justicia que aborda la modificación de un sistema nacional de apoyo económico a la generación de electricidad verde a la luz del Derecho de la Unión Europea pues la Sentencia Plantanol se refería al sector de los biocarburantes y los sistemas de apoyo a la electricidad verde se han analizado hasta ahora desde la perspectiva de la libre circulación de mercancías.
El Alto Tribunal no realiza aportaciones novedosas en este pronunciamiento sino que confirma jurisprudencia previa en la materia, esto es, que los Estados no están obligados a apoyar económicamente las fuentes de energía renovable; que tienen un margen de apreciación amplio para elegir las medidas de apoyo, como los certificados verdes; o, que, en todo caso, los Estados tienen que respetar los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima del Derecho de la Unión Europea al aplicar los sistemas de apoyo y que el juez interno que conoce de estos litigios debe comprobar si las autoridades han respetado debidamente dichos principios.
La conclusión del Tribunal de Justicia descartando que la normativa italiana impugnada sea incompatible con la Directiva y vulnere el principio de protección de la confianza legítima es comprensible. Las autoridades italianas, como pone de manifiesto la Sentencia, no crearon expectativas legítimas de mantenimiento de las tarifas del cuarto plan de energía y los operadores prudentes sabían, desde el principio, que las mismas podían modificarse y hasta suprimirse. En todo caso, debe destacarse que la normativa impugnada (quinto plan de energía) preveía un régimen transitorio para los operadores existentes, a los que no afectaba la reducción, esto es, a las plantas que se encontraban en funcionamiento cuando el mismo se aprobó sino únicamente a los nuevos operadores, al contrario de lo ocurrido en nuestro país con la desaparición del denominado “régimen especial”.
