Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala séptima), de 26 de noviembre de 2015, asunto C-487/14, por el que se resuelve un recurso prejudicial relativo a la interpretación del Reglamento relativo a los traslados de residuos
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C-487/14
Temas clave: Residuos; traslados; cambio de entrada transfronteriza prevista considerado como cambio de itinerario; sanciones; principio de proporcionalidad
Resumen:
La cuestión prejudicial se plantea en el marco de un litigio entre la empresa «Total Waste Recycling» y la autoridad húngara de inspección de la protección del medio ambiente en relación con una multa administrativa que dicha autoridad impuso por infracciones de la normativa en materia de traslados de residuos.
En concreto, un camión de Total Waste Recycling que transportaba residuos pertenecientes a la lista «ámbar» de residuos sujetos al procedimiento de notificación y autorización previas por escrito, fue sometido a un control en el puesto fronterizo de Nagylak cuando se disponía a entrar en el territorio húngaro. La carga iba acompañada del documento y de las autorizaciones administrativas previstas, sin embargo, el indicaban como punto preciso de entrada en el territorio húngaro el puesto fronterizo de Ártánd (Hungría), situado a cerca de 180 km al norte de Nagylak (Hungría). Total Waste Recycling declaró, a este respecto, que, debido a un error de comunicación, el conductor del camión había tratado de entrar en Hungría por el puesto fronterizo de Nagylak, situado más cerca de su domicilio.
Mediante resolución de 4 de febrero de 2014, la autoridad nacional de inspección impuso a Total Waste Recycling, el pago de una multa de 26.864,26 euros por incumplimiento de una obligación de gestión de residuos, fundamentando su decisión en que la carga de que se trata no había entrado en el territorio húngaro por el puesto fronterizo indicado en las autorizaciones y que Total Waste Recycling no había comunicado a las autoridades competentes el cambio con respecto al itinerario autorizado previamente, por lo que el traslado era ilícito con arreglo al artículo 2, punto 35, letra d), del Reglamento nº 1013/2006.
Lógicamente, Total Waste Recycling recurre y el órgano jurisdiccional considerando que el tenor del Reglamento nº 1013/2006 no indica claramente si el hecho de que una carga de residuos entre en el país de tránsito por un lugar diferente del puesto fronterizo indicado en el documento de notificación y en la autorización debe considerarse un cambio del medio de transporte o un traslado de residuos realizado de un modo que no aparece especificado en la notificación y, en consecuencia, un traslado ilícito, plantea las correspondientes cuestiones prejudiciales.
Destacamos los siguientes extractos:
- Mediante sus cuestiones prejudiciales primera a tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 17, apartado 1, del Reglamento nº 1013/2006 debe interpretarse en el sentido de que el traslado de residuos como los incluidos en el anexo IV de ese Reglamento en el país de tránsito por un puesto fronterizo distinto del especificado en el documento de notificación y autorizado por las autoridades competentes debe considerarse un cambio sustancial que afecta a los pormenores o condiciones del traslado autorizado, según se establece en esa disposición, y, en caso afirmativo, si el hecho de no haber informado a las autoridades competentes de dicho cambio da lugar a que el traslado de residuos sea ilícito al haberse efectuado «de un modo que no apare[ce] especificado materialmente en los documentos de notificación» en el sentido del artículo 2, punto 35), letra d), de dicho Reglamento.
Después de la concesión de la autorización y en el supuesto de que se realicen cambios sustanciales que afecten a los pormenores o condiciones del traslado autorizado, incluidos los cambios de cantidad prevista, itinerario, trayecto, fecha de traslado o transportista, el artículo 17, apartado 1, del Reglamento nº 1013/2006 obliga al notificante a informar a las autoridades competentes afectadas y al destinatario de forma inmediata y, siempre que sea posible, antes de que se inicie el traslado.
- (…) de la lectura de dicho artículo 17, apartado 1, resulta evidente que los cambios de itinerario constituyen un «cambio sustancial que afecta a los pormenores o condiciones de un traslado autorizado». En efecto, al utilizar los términos «incluidos los cambios […] de itinerario», la citada disposición indica que ese tipo de cambios puede constituir un cambio sustancial de los pormenores o condiciones de un traslado considerados esenciales.
- (….) el «itinerario» se define como «punto de entrada y salida de cada país afectado» por el traslado, es decir, como se indica en la casilla 15 del «Documento de notificación», recogido en el anexo I A de dicho Reglamento, los puestos de frontera.
- En consecuencia, el cambio de un puesto fronterizo como el del litigio principal equivale a un cambio del itinerario, lo que constituye, conforme al artículo 17, apartado 1, de dicho Reglamento, un «cambio sustancial» que afecta a los pormenores o condiciones del traslado autorizado, que debe comunicarse a las autoridades competentes.
- Por consiguiente, si un cambio del puesto fronterizo del traslado indicado en el documento de notificación y respecto del que dichas autoridades han otorgado su autorización se produjera sin que éstas fueran informadas de él, en infracción del artículo 17, apartado 1, del Reglamento nº 1013/2006, dichas misiones de vigilancia y control ya no podrían garantizarse de manera óptima, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento.
- En consecuencia, dicho cambio debe considerarse esencial y comprendido por este motivo en el ámbito de aplicación del artículo 17, apartado 1, de modo que un traslado efectuado en el país de tránsito por un puesto fronterizo distinto del indicado en el documento de notificación, sin que las autoridades competentes afectadas hayan sido informadas de él y sin que se haya efectuado una nueva notificación del traslado, debe calificarse de «traslado ilícito». Una interpretación contraria privaría de efectividad a los procedimientos y regímenes de control establecidos por el Reglamento nº 1013/2006.
- (…) el artículo 50, apartado 1, del Reglamento nº 1013/2006 exige a los Estados miembros que determinen «las normas relativas a las sanciones que deberán imponerse en caso de violación de las disposiciones [de ese] Reglamento […]. Las sanciones establecidas deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias». Ha de señalarse que dicho Reglamento no contiene normas más precisas en lo que respecta al establecimiento de dichas sanciones nacionales y no fija, en particular, ningún criterio explícito para apreciar el carácter proporcionado de tales sanciones.
- Pues bien, según reiterada jurisprudencia, en caso de no existir una armonización de la legislación de la Unión en el ámbito de las sanciones aplicables por los incumplimientos de las condiciones previstas en un régimen establecido por dicha normativa, los Estados miembros son competentes para establecer las sanciones que consideren adecuadas. No obstante, están obligados a ejercer esta competencia respetando el Derecho de la Unión y sus principios generales y, por consiguiente, respetando el principio de proporcionalidad.
- (…), al objeto de apreciar si la sanción de que se trata es conforme con el principio de proporcionalidad, es preciso tener en cuenta, en particular, la naturaleza y la gravedad de la infracción que se penaliza con esa sanción, así como el método para la determinación de su cuantía (…)
- Sin embargo, corresponderá, en definitiva, al órgano jurisdiccional nacional, tomando en consideración todas las circunstancias fácticas y jurídicas que caractericen el asunto del que conozca, apreciar si el importe de la sanción no va más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la legislación de que se trate.
Comentario del Autor:
El Tribunal hace una interpretación estricta del concepto de itinerario y considera que la entrada por un puesto fronterizo distinto del especificado en el documento de notificación y autorizado por las autoridades competentes debe considerarse un cambio sustancial que afecta a los pormenores o condiciones del traslado autorizado, y por tanto debía haber sido notificado y autorizado. No siendo así el traslado debe considerarse ilícito y, en consecuencia, sancionable. Respecto a la proporcionalidad de la sanción impuesta a la empresa de transporte, el Tribunal establece el canon de proporcionalidad en relación con la gravedad de la infracción cuya valoración debe corresponder en cada caso al juez nacional.
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