Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), de 13 de julio de 2017, asunto C-129/16, que tiene por objeto una cuestión prejudicial en relación con la interpretación de la Directiva 2004/35/CE, sobre responsabilidad medioambiental
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-129/16
Temas clave: Incineración de residuos, quien contamina paga, responsabilidad ambiental, causante, propietario
Resumen:
El 2 de julio de 2014, la autoridad competente de protección medioambiental fue informada de que se incineraban residuos metálicos en un terreno arrendado perteneciente a TTK. La autoridad de protección medioambiental impuso a TTK, en su condición de propietaria del terreno, una multa que fue impugnada la multa ante la misma autoridad, la cual desestimó su reclamación al considerar que la incineración de residuos en un espacio abierto había originado un riesgo para el medio ambiente.
Según la Ley de protección medioambiental, la responsabilidad recae solidariamente en el propietario y el poseedor del bien inmueble de que se trate en el momento de los hechos, salvo que el propietario demuestre, más allá de toda duda razonable, que no puede ser considerado responsable. Dado que el arrendatario del terreno había fallecido, la autoridad de protección medioambiental de primer grado estimó fundadamente que TTK debía ser considerada responsable.
TTK interpuso recurso contra la resolución ante el Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo, Hungría. Según el tribunal remitente, la multa en materia de contaminación del aire no constituye, por su finalidad sancionatoria, una «medida reparadora» definida en el artículo 2, apartado 11, de la Directiva 2004/35. Dicho tribunal indica no obstante que el artículo 16 de ésta prevé, conforme al artículo 193 TFUE, la posibilidad de los Estados miembros de adoptar medidas más rigurosas en materia de prevención y reparación de daños medioambientales.
El citado Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo plantea las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se oponen el artículo 191 TFUE y las disposiciones de la Directiva [2004/35] a una normativa nacional que —yendo más allá del principio de quien contamina paga— permite a la autoridad administrativa de protección medioambiental atribuir la responsabilidad del resarcimiento del daño medioambiental de forma específica al propietario, sin necesidad de comprobar previamente respecto al fondo la existencia de un nexo de causalidad entre la conducta de esta persona (sociedad mercantil) y el hecho contaminante?
2) En caso de que se responda negativamente a la primera cuestión y de que, considerando la contaminación del aire, no sea necesario reparar el daño medioambiental, ¿puede justificarse la imposición de una multa en materia de protección de la calidad del aire invocando la normativa del Estado miembro más rigurosa en el sentido del artículo 16 de la Directiva [2004/35] y el artículo 193 TFUE, o esta normativa más rigurosa tampoco puede dar lugar a la imposición de una multa de carácter únicamente sancionador al propietario que no es responsable de la contaminación?»
Destacamos los siguientes extractos:
41. (…) la contaminación del aire no constituye, en sí misma, un daño medioambiental contemplado por la Directiva 2004/35.
42. No obstante, el considerando 4 de dicha Directiva precisa que por daño medioambiental debe entenderse también los daños provocados por los elementos transportados por el aire siempre que causen daños a las aguas, al suelo o a especies y hábitats naturales protegidos.
43. Así pues, corresponde al tribunal remitente verificar, sobre la base de los hechos que sólo él puede apreciar, si, en el asunto principal, la contaminación del aire pudo entrañar tales daños o la amenaza inminente de tales daños, de modo que procediera adoptar medidas preventivas o reparadoras, en el sentido de la Directiva 2004/35.
52. (…) no se exigirá al operador que sufrague el coste cuando pueda demostrar que los daños medioambientales resultan de la actuación de un tercero, a pesar de existir medidas de seguridad adecuadas, o de una orden o instrucción obligatoria cursada por una autoridad pública (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de marzo de 2015, Fipa Group y otros, C‑534/13, apartado 58 y jurisprudencia citada).
53. De todos estos elementos se desprende que el régimen de responsabilidad instaurado por la Directiva 2004/35 se basa en los principios de cautela y de quien contamina paga. A tal efecto, dicha Directiva impone a los operadores tanto obligaciones de prevención como de reparación (véase, en particular, la sentencia de 9 de marzo de 2010, ERG y otros, C‑379/08 y C‑380/08, apartado 75).
54 En el presente asunto, consta que TTK fue considerada responsable en su condición, no de operadora, sino de propietaria del bien inmueble en el que se había generado la contaminación. Parece asimismo que la autoridad competente impuso una multa a TTK y no obligó a ésta a adoptar también medidas de prevención o de reparación, extremo que incumbe comprobar al tribunal remitente.
55. Así pues, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que las disposiciones de la normativa húngara aplicadas a TTK no ponen en práctica el régimen de responsabilidad instaurado por la Directiva 2004/35.
56. Sentado lo anterior, procede recordar que el artículo 16 de la Directiva 2004/35 prevé la facultad de los Estados miembros de mantener o adoptar disposiciones más rigurosas en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, en particular en lo que atañe a la determinación de otras actividades que hayan de someterse a los requisitos de dicha Directiva en materia de prevención y reparación y la determinación de otros responsables.
57. El artículo 102, apartado 1, de la Ley de protección medioambiental prevé que, salvo prueba en contrario, la responsabilidad recae solidariamente tanto en el propietario como en el operador del inmueble «en el que se produjo el daño medioambiental o se llevó a cabo la actividad que supuso un riesgo para el medio ambiente», quedando el propietario eximido de tal responsabilidad únicamente si identifica a la persona que disponga del uso efectivo del inmueble y prueba, con exclusión de toda duda razonable, que no causó él mismo el daño, lo que refuerza el régimen de responsabilidad previsto por la Directiva 2004/35.
58. En la medida en que, sin menoscabar la responsabilidad de principio del operador, una normativa nacional de este tipo tiene por objeto prevenir la falta de diligencia por parte del propietario e inducir a éste a adoptar medidas y a desarrollar prácticas que minimicen el riesgo de perjudicar al medio ambiente, tal normativa contribuye a la prevención de los daños medioambientales y, por consiguiente, a la realización de los objetivos de la Directiva 2004/35.
59. En efecto, esta normativa nacional implica que se repute que los propietarios de bienes inmuebles en el Estado miembro en cuestión supervisan, so pena de ser considerados ellos mismos responsables solidariamente, el comportamiento de los operadores de sus bienes e identifican a estos operadores ante la autoridad competente en caso de daño medioambiental o de amenaza de tal daño.
66. Una multa administrativa impuesta al propietario de un terreno por la contaminación ilícita que no ha impedido y por no designar tampoco al causante de la misma puede, por tanto, formar parte del régimen de responsabilidad cubierto por el artículo 16 de la Directiva 2004/35 y por el artículo 193 TFUE, siempre que, de acuerdo con el principio de proporcionalidad, la normativa que prevé tal multa sea idónea para contribuir a la realización del objetivo de mayor protección perseguido por la normativa que establece la responsabilidad solidaria y que las modalidades de determinación de la cuantía de la multa no excedan de lo necesario para alcanzar ese objetivo (véase, por analogía, la sentencia de 9 de junio de 2016, Nutrivet, C‑69/15, apartado 51 y jurisprudencia citada).
Comentario del Autor:
El TJUE entiende que corresponde al órgano judicial que plantea la cuestión prejudicial comprobar si la citada contaminación atmosférica causa daños a otros elementos ambientales para entender aplicable la Directiva de responsabilidad.
Por otro lado, afirma que la normativa húngara en no contradice lo previsto en la Directiva de responsabilidad ambiental, por establecer la responsabilidad del propietario no causante de la contaminación ya que tal norma puede tener por objeto prevenir la falta de diligencia por parte del propietario e inducir a éste a adoptar medidas y a desarrollar prácticas que minimicen el riesgo de perjudicar al medio ambiente, tal normativa contribuye a la prevención de los daños medioambientales y, por consiguiente, a la realización de los objetivos de la Directiva 2004/35.
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