Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 22 de febrero de 2018, por la que se declara el incumplimiento de la República Helénica y se le imponen sanciones pecuarias por no ejecutar una Sentencia previa que declaró la infracción de la Directiva 91/271, sobre tratamiento de aguas residuales urbanas
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Tercera), Asunto C‑328/16, ECLI:EU:C:2018:98
Temas Clave: Aguas residuales urbanas; Incumplimiento del Derecho de la Unión Europea; Ejecución de Sentencia; Sanciones pecuniarias
Resumen:
La Sentencia fiscaliza la ejecución de la STJCE de 24 de junio de 2004 ( EU:C:2004:385), que condenó a Grecia por incumplir la Directiva 91/271 (arts. 3.1,párrafo segundo; y, 5.2, apartado 2), al constatar que no había instalado un sistema colector para las aguas residuales urbanas de la región de Thriasio Pedio y que se vertían sin tratamiento previo en la zona sensible del golfo de Eleusis.
El TJUE entiende que dicho Estado no ha ejecutado debidamente dicha Sentencia pues en la fecha fijada en el requerimiento de la Comisión (7 de julio de 2010), las aguas residuales urbanas de la citada región seguían sin recogerse y someterse a tratamiento. La Sentencia se fundamenta en el reconocimiento del propio Estado de que la instalación de tratamiento, en construcción hasta el 7 de abril de 2011, entró en funcionamiento el 27 de noviembre de 2012; que la red de recogida secundaria todavía no se había completado; y, que no todos los habitantes de la región estaban conectados a la red terciaria.
La Sentencia, apartándose de las propuestas cuantitativas de la Comisión, condena a Grecia a pagar una suma a tanto alzado de 5.000.000 euros teniendo en cuenta, entre otras cosas, el prolongado plazo de tiempo transcurrido desde la declaración del incumplimiento en 2004; el incumplimiento reiterado del Estado en esta materia, acreditado por las numerosas condenas; o, la especial gravedad del mismo; y, le impone multas coercitivas, por importe de 3.276.000 euros por semestre de retraso en el cumplimiento de la Sentencia de 2004, en caso de no haberse cumplido en la fecha de la Sentencia.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 49. Por lo que respecta al procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, procede considerar como fecha de referencia para apreciar la existencia de tal incumplimiento la del vencimiento del plazo señalado en el escrito de requerimiento emitido en virtud de dicha disposición (sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 36).
50. En el caso de autos, como se ha recordado en el apartado 15 de la presente sentencia, al haber enviado la Comisión el 7 de mayo de 2010 un escrito de requerimiento complementario a la República Helénica, conforme al procedimiento establecido en el artículo 260 TFUE, apartado 2, la fecha de referencia mencionada en el apartado anterior es la del vencimiento del plazo señalado en ese escrito, concretamente el 7 de julio de 2010.
51. Pues bien, ha quedado acreditado que, en esa fecha, las aguas residuales urbanas de la región de Thriasio Pedio no se recogían ni se sometían aún a un tratamiento conforme con lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, y en el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 91/271, antes de ser vertidas en la zona sensible del golfo de Eleusis. En efecto, como se desprende del escrito de contestación de dicho Estado miembro, la construcción de la instalación de tratamiento es posterior a dicha fecha, ya que no concluyó hasta el 7 de abril de 2011 y la instalación sólo funcionó —al margen de los períodos experimentales— a partir del 27 de noviembre de 2012.
54. En estas circunstancias, procede declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 24 de junio de 2004, Comisión/Grecia (C‑119/02, no publicada, EU:C:2004:385).
Sobre las sanciones pecuniarias
Sobre la multa coercitiva
82. Según reiterada jurisprudencia, la imposición de una multa coercitiva sólo está justificada, en principio, en la medida en que el incumplimiento consistente en la no ejecución de una sentencia precedente perdure hasta el examen de los hechos por el Tribunal de Justicia (sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 61 y jurisprudencia citada).
87. En consecuencia, el Tribunal de Justicia considera que la condena de la República Helénica al pago de una multa coercitiva es un medio económico adecuado a fin de incitarla a adoptar las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento declarado por la sentencia de 24 de junio de 2004, Comisión/Grecia (C‑119/02, no publicada, EU:C:2004:385), y para asegurar su total ejecución.
88. No obstante, no puede excluirse a priori que, en la fecha en que se dicta la presente sentencia, la sentencia de 24 de junio de 2004, Comisión/Grecia (C‑119/02, no publicada, EU:C:2004:385), haya sido ejecutada en su totalidad. Por tanto, la multa coercitiva sólo debe imponerse en el caso de que el incumplimiento persista en la fecha en que se dicta la presente sentencia (véase, por analogía, la sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 66).
89. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia la multa coercitiva debe determinarse en función del grado de persuasión necesario para que un Estado miembro que no ha ejecutado una sentencia por incumplimiento modifique su comportamiento y ponga fin a la infracción imputada (sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 67 y jurisprudencia citada).
90. Corresponde al Tribunal de Justicia, en ejercicio de su facultad de apreciación en la materia, fijar la multa coercitiva de tal manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, sea proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate (sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 68).
91. Las propuestas de la Comisión sobre la multa coercitiva no vinculan al Tribunal de Justicia y sólo constituyen una base de referencia útil. Del mismo modo, directrices como las contenidas en las Comunicaciones de la Comisión no vinculan al Tribunal de Justicia, sino que contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la propia Comisión cuando formula propuestas al Tribunal de Justicia. En efecto, en el marco de un procedimiento basado en el artículo 260 TFUE, apartado 2, relativo a un incumplimiento persistente por parte de un Estado miembro pese a que ese incumplimiento ya ha sido declarado en una primera sentencia dictada en virtud del artículo 258 TFUE, el Tribunal de Justicia debe conservar la libertad de fijar la multa coercitiva impuesta por el importe y en la forma que considere adecuados para incitar a ese Estado miembro a poner fin al incumplimiento de las obligaciones derivadas de esa primera sentencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 69).
103. Sobre este particular, es preciso señalar que, aun cuando, para garantizar la plena ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia, la multa coercitiva debe exigirse en su totalidad hasta que el Estado miembro haya adoptado todas las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento declarado, en determinados casos puede concebirse una sanción que tenga en cuenta los progresos eventualmente realizados por el Estado miembro en la ejecución de sus obligaciones (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de diciembre de 2014, Comisión/Grecia, C‑378/13, EU:C:2014:2405, apartado 60).
104. En el caso de autos, la Comisión sugiere tomar en consideración, para el cálculo del importe de la multa coercitiva, la reducción progresiva del número de e-h que no se ajustan a las exigencias de la Directiva 91/271, lo que permitiría tener en cuenta los progresos realizados por la República Helénica en la ejecución de la sentencia de 24 de junio de 2004, Comisión/Grecia (C‑119/02, no publicada, EU:C:2004:385), y el principio de proporcionalidad. Es necesario, con esa disminución, incitar a la República Helénica no sólo a que instale el sistema colector en el sector de Kato Elefsina lo antes posible, sino también a que se asegure de que se ha adoptado un sistema colector conforme con las exigencias de la Directiva 91/271 en toda la región de Thriasio Pedio.
105. Habida cuenta de todas las circunstancias del presente asunto, el Tribunal de Justicia considera adecuado imponer una multa coercitiva decreciente de un importe de 18 000 euros diarios.
106. Por lo que se refiere a la periodicidad de la multa coercitiva, su componente decreciente se fija, de acuerdo con la propuesta de la Comisión, semestralmente, dado que para aportar la prueba de la conformidad con la Directiva 91/271 y para tener en cuenta los avances que realice el Estado miembro demandado puede ser necesario un cierto tiempo. Por tanto, el importe total de cada uno de esos períodos deberá reducirse en un porcentaje que coincida con la proporción que represente el número de unidades de e-h efectivamente ajustadas a la sentencia de 24 de junio de 2004, Comisión/Grecia (C‑119/02, no publicada, EU:C:2004:385), en la región de Thriasio Pedio (véase, por analogía, la sentencia de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C‑167/14, no publicada, EU:C:2015:684, apartado 66).
107. En consecuencia, el Tribunal de Justicia considera oportuno, en ejercicio de su facultad de apreciación, fijar una multa coercitiva semestral de 3 276 000 euros.
Sobre la suma a tanto alzado
116. Con carácter preliminar, es preciso recordar que, en el ejercicio de la facultad de apreciación de que dispone en el ámbito considerado, el Tribunal de Justicia está facultado para imponer acumulativamente una multa coercitiva y una suma a tanto alzado (sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 91).
117. La condena al pago de una suma a tanto alzado y la fijación de la cuantía de dicha suma deben depender, en cada caso concreto, del conjunto de los elementos pertinentes, relativos tanto a las características del incumplimiento constatado como al comportamiento propio del Estado miembro contra el que se sigue el procedimiento incoado al amparo del artículo 260 TFUE. A este respecto, dicho artículo confiere al Tribunal de Justicia una amplia facultad de apreciación para decidir si procede o no imponer una sanción de este tipo y, en caso afirmativo, su cuantía (sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 92).
118. En el presente asunto, todos los elementos de hecho y de Derecho que han conducido a determinar la existencia del incumplimiento de que se trata, en particular, la circunstancia de que ya se han dictado otras sentencias, a saber, además de la sentencia de 24 de junio de 2004, Comisión/Grecia (C‑119/02, no publicada, EU:C:2004:385), las sentencias de 7 de febrero de 2013, Comisión/Grecia (C‑517/11, no publicada, EU:C:2013:66), y de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia (C‑167/14, no publicada, EU:C:2015:684), que declaraban el incumplimiento por parte de la República Helénica de sus obligaciones en materia de tratamiento de las aguas residuales urbanas, indican que para prevenir efectivamente la futura repetición de infracciones análogas al Derecho de la Unión es necesario adoptar una medida disuasoria, como la condena al pago de una suma a tanto alzado (véase, por analogía, la sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 93).
119. En estas circunstancias, corresponde al Tribunal de Justicia, en ejercicio de su facultad de apreciación, fijar el importe de dicha suma a tanto alzado de tal manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada a la infracción cometida (sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 94).
120. Entre los factores pertinentes a este respecto figuran elementos como la gravedad de la infracción declarada y el período durante el que ésta ha persistido desde que se dictó la sentencia que la declaró (sentencia de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 95).
121. Las circunstancias del caso de autos que deben tenerse en cuenta se desprenden, en particular, de las consideraciones que figuran en los apartados 92 a 101 de la presente sentencia, relativas a la gravedad y a la duración de la infracción, así como a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trata.
123. Por otra parte, por lo que respecta a la duración de la infracción, además de las consideraciones expuestas en los apartados 99 y 100 de la presente sentencia, a efectos de fijar la suma a tanto alzado, procede tomar en consideración que la República Helénica, pese a haber cooperado sistemáticamente con los servicios de la Comisión, incumplió los distintos calendarios que ella misma se había fijado para adecuar el tratamiento de las aguas residuales urbanas de toda la región de Thriasio Pedio. En efecto, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia resulta que la Comisión no recibió de dicho Estado miembro ningún calendario fiable que permitiera estimar a partir de cuándo la Comisión podría apreciar un progreso real en la aplicación de las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 24 de junio de 2004, Comisión/Grecia (C‑119/02, no publicada, EU:C:2004:385), y por ende, a efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva 91/271.
127. No obstante, como se ha indicado en el apartado 121 de la presente sentencia, también procede tener en cuenta datos, como los mencionados en los apartados 92 a 101 de la presente sentencia, entre ellos las dificultades relacionadas con las excavaciones arqueológicas y el descubrimiento de restos arqueológicos en la región de Thriasio Pedio, así como los efectos de la crisis económica sufrida por la República Helénica sobre la capacidad de pago de dicho Estado miembro.
128. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal de Justicia considera que se aprecian justamente las circunstancias del caso de autos fijando en 5 000 000 euros el importe de la suma a tanto alzado que deberá abonar la República Helénica”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia sigue la doctrina sentada en la STJUE de 22 de junio de 2016, EU:C:2016:471, de condena a Portugal por motivos similares (inejecución de Sentencia declarando incumplimiento de la Directiva 91/271, de tratamiento de aguas residuales urbanas). En cuanto a las sanciones pecuniarias impuestas, cabe destacar que el Tribunal de Justicia no haya asumido las cuantías propuestas por la Comisión, reconociendo que las Directrices de la Comisión en este sentido no le vinculan. El Tribunal ha tenido en cuenta en su fijación, por una parte, el incumplimiento reiterado de Grecia de sus obligaciones en materia de tratamiento de aguas residuales, acreditado por las numerosas condenas por incumplimiento y la gravedad de infringir estas obligaciones, por su especial incidencia en el medio ambiente y la salud; y, por otra, como atenuantes, las dificultades relacionadas con el descubrimiento de restos arqueológicos en la región y los efectos de la crisis económica sufrida en Grecia sobre la capacidad de pago de dicho Estado.
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