Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala segunda), de 4 de septiembre de 2014, asunto C-237/12, por la que se condena a la República Francesa por incumplimiento de la Directiva 91/676/CE, de nitratos
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: Incumplimientos, contaminación de las aguas, agricultura, nitratos, planes de acción, códigos de buenas prácticas agrarias
Resumen:
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos agrícolas, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 4, en relación con lo dispuesto en los anexos II, letra A, puntos 1 a 3 y 5 , y III, apartados 1, puntos 1 a 3, y 2 de dicha Directiva.
En concreto, el artículo 5.4 de la Directiva se refiere a los programas de acción, sus medidas y el ámbito cronológico de implantación de las medidas contenidas en tales planes, así como el Anexo II A se refiere a la adopción de Códigos de buenas prácticas agrarias.
Destacamos los siguientes extractos:
30. Debe señalarse también que, aun cuando los Estados miembros dispongan de cierto margen de maniobra para escoger las modalidades precisas de aplicación de lo prescrito en la Directiva 91/676, están obligados, en cualquier caso, como señaló la Abogado General en el punto 30 de sus conclusiones, a velar porque se alcancen los objetivos de esta Directiva y, por lo tanto, los objetivos de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente, de conformidad con las exigencias del artículo 191 TFUE apartados 1 y 2.
31. Por otra parte, con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el caso de una Directiva como la 91/676, que contiene normas técnicas en el ámbito del Derecho del medio ambiente, para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica, los Estados miembros están especialmente obligados a velar porque su legislación destinada a efectuar la adaptación del ordenamiento jurídico interno a dicha Directiva sea clara y precisa.
36. (…) la Comisión alega que el Derecho francés debería establecer normas que prohibieran, durante determinados períodos, la aplicación de todo tipo de fertilizantes, puesto que la aplicación de ciertos fertilizantes sin interrupción a lo largo de todo el año es perjudicial y no permite garantizar los objetivos de la Directiva consistentes en la prevención y reducción de la contaminación de las aguas por los nitratos de origen agrícola.
38. (…) la Comisión sostiene, por razones idénticas a las expresadas para fundamentar la primera parte, que los períodos de prohibición de aplicación de los diversos tipos de fertilizantes establecidos por la normativa francesa son insuficientes y deberían prolongarse para cubrir enteramente los períodos en los que existe un riesgo significativo de contaminación de las aguas por el nitrógeno no absorbido por las plantas.
43. (…) la República francesa alega, basándose en los datos científicos de que dispone, que la prohibición de aplicación de los fertilizantes orgánicos estables de tipo I, que liberan menores cantidades de nitrógeno y lo hacen de manera lenta y progresiva respecto al conjunto de los períodos otoñal e invernal, puede ser contraproducente debido a que, a causa de los fenómenos de conformación del nitrógeno en el suelo, puede resultar oportuno aplicarlos en otoño para que el nitrógeno que liberan sea utilizable por la planta cuando ésta se encuentra en fase de crecimiento. Además, esto permitiría suprimir los riesgos para el medio ambiente derivados de la concentración de los períodos de fertilización en primavera y verano.
– Sobre el primer motivo. Programas de acción y códigos de buenas prácticas.
58. En cuanto al fondo de este motivo, debe señalarse que el artículo 5, apartado 4, de dicha Directiva, en relación con los anexos II, letra A, punto 1, y III, apartado 1, punto 1, de esa norma, establece la obligación de incluir en dichos programas de acción reglas que abarquen los períodos durante los cuales la aplicación de fertilizantes es inapropiada o está prohibida. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que la prohibición de la aplicación de fertilizantes en ciertos períodos del año es una disposición esencial de la Directiva 91/676 y que ésta no prevé excepciones.
59. (…) basta con señalar que la República Francesa no discute que el calendario de aplicación de fertilizantes establecido por la orden de 6 de marzo de 2001 no se atiene a las exigencias de la Directiva 91/676. En efecto, dicho Estado miembro se limita a señalar que las nuevas disposiciones de la orden de 19 de diciembre de 2011 establecieron o prolongaron los períodos mínimos durante los cuales estaba prohibida la aplicación de los diversos tipos de fertilizantes.
60. (…) dicho Estado miembro no discute que el potencial de recogida [de nitrógeno] de las plantas para el conjunto del territorio francés finaliza antes del 15 de noviembre ni el hecho de que, en las regiones montañosas, la temperaturas permanecen más tiempo por debajo del umbral (5º C) a partir del cual las plantas pueden absorber el nitrógeno.
61. Además, las alegaciones expuestas por la República Francesa respecto a los fertilizantes orgánicos estables de tipo I, resumida en los apartados 35 y 36 de esta sentencia, no pueden justificar que se autorice la aplicación de los fertilizantes orgánicos de tipo II durante el período en que las plantas no recogen nitrógeno. En efecto, se desprende de los datos del expediente remitido al Tribunal de Justicia, no discutidos por la República Francesa, que el riesgo de contaminación de las aguas asociado a su aplicación durante dicho período es más elevado debido a la mayor proporción de nitrógeno que ya contienen esos fertilizantes en forma mineral. Así sucede también con los fertilizantes minerales de tipo III.
63. (…) respecto a la alegación de la República Francesa de que las praderas proporcionan una cobertura vegetal permanente que garantiza la protección de las aguas contra las fugas de nitratos, debe precisarse que el estudio científico en que se basa dicha alegación no descarta en modo alguno el riesgo de contaminación asociado a la aplicación de fertilizantes cuando no hay crecimiento de las plantas, pues dicho estudio se limita, en realidad, a señalar que las pérdidas de nitrógeno en los sistemas de pastos herbáceos se han medido de forma menos exhaustiva.
– Sobre el segundo motivo. Tanques de almacenamiento de estiércol y su capacidad.
81. En cuanto al fondo de este motivo, hay que recordar que, con arreglo al artículo 5, apartado 4, de la Directiva 91/676, interpretado conjuntamente con los anexos II, letra A, punto 5, y III, apartado 1, punto 2, de esa norma, por una parte, los programas de acción deberán contener disposiciones que contemplen la capacidad y el diseño de los tanques de almacenamiento de estiércol para evitar la contaminación del agua. Por otra parte, la capacidad de almacenamiento deberá ser superior a la requerida para el almacenamiento de estiércol a lo largo del período más largo durante el cual esté prohibida la aplicación de estiércol a la tierra en la zona vulnerable, excepto cuando pueda demostrarse a las autoridades competentes que toda cantidad de estiércol que exceda de la capacidad real de almacenamiento será eliminada de forma que no cause daños al medio ambiente.
83. Para el cálculo de la capacidad de almacenamiento necesaria, el artículo 2, parte I, 1º, de esa orden establece un método de diagnóstico denominado DEXEL. Como se desprende de los datos del expediente remitido al Tribunal de Justicia, dicho diagnóstico es realizado por un experto autorizado en colaboración con el agricultor. Permite calcular la capacidad de almacenamiento respecto a los abonos sólidos y líquidos, adaptada a las características de cada explotación, y permite a los agricultores llevar a cabo una aplicación de fertilizantes en el momento oportuno según las necesidades de los cultivos. De esos datos se desprende asimismo que la metodología y los tipos de cálculo en que se basa este diagnóstico son determinados de manera detallada, incluidos los datos relativos a la producción mensual de abonos por cada especie animal.
84. Si bien la Comisión sostiene que el método DEXEL es inapropiado para calcular la capacidad de almacenamiento requerida, debe observarse que dicha institución no demuestra de forma concreta por qué considera que ese método es defectuoso por naturaleza.
87. Por consiguiente, procede declarar infundada la primera parte del segundo motivo de la Comisión.
– Sobre el tercer motivo. Códigos de buenas prácticas agrarias.
107. (…) es necesario recordar que, a tenor del artículo 5, apartado 4, de la Directiva 91/676, en relación con el anexo III, apartado 1, punto 3, de ésta, las medidas que deben incluirse en los programas de acción implican normas relativas a la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras basada en un equilibrio entre la cantidad previsible de nitrógeno que vayan a precisar los cultivos y la cantidad de nitrógeno que los suelos y los fertilizantes proporcionan a los cultivos.
108. En el caso de autos, es preciso señalar que, si bien se desprende del expediente remitido al Tribunal de Justicia que el razonamiento subyacente al método del balance de previsión debería, según el principio que le es inherente, conducir a una aportación óptima de nitrógeno para cada cultivo, no es menos cierto que la propia República Francesa reconoce que lo dispuesto en la orden de 6 de marzo de 2001 sobre el equilibrio de la fertilización nitrogenada no permite garantizar la plena aplicación del anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva 91/676 de una manera suficientemente clara y precisa.
109. Es importante observar a este respecto que, tanto en la tramitación del presente recurso como en la fase precontenciosa, dicho Estado miembro se ha limitado a mencionar las modificaciones introducidas por la orden de 19 de noviembre de 2011 con objeto de hacer «simple y legible» la aplicación del método del balance de previsión y de permitir a los agricultores y a las autoridades de inspección calcular correctamente la cantidad de nitrógeno que puede aplicarse para garantizar el equilibrio de la fertilización contemplado por la Directiva 91/676, lo cual demuestra de modo suficiente en Derecho que no era esa la situación bajo la vigencia de la orden de 6 de marzo de 2001.
110. En consecuencia, se estima fundado el tercer motivo invocado por la Comisión en apoyo de su recurso.
– Sobre el cuarto motivo. Cálculo de abono utilizable basado en el número de animales.
129. (…) Debe recordarse que el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 91/676, en relación con su anexo III, apartado 2, establece la obligación de incluir en los programas de acción normas referentes a la limitación de la aplicación de los fertilizantes, destinadas a evitar que «para cada explotación o unidad ganadera, la cantidad de estiércol aplicada a la tierra cada año, incluso por los propios animales, exceda de una cantidad por hectárea especificada». Esta limitación corresponde a una cantidad de estiércol que contenga hasta 170 kilogramos de nitrógeno, si bien los Estados miembros podrán permitir cantidades de estiércol distintas siempre que se cumplan los requisitos definidos en el anexo III, apartado 2, letras a) y b), de la Directiva 91/676.
130. (…) el establecimiento de límites específicos para la aplicación de los abonos animales es de particular importancia para el logro de los objetivos de reducción y prevención de la contaminación de las aguas por los nitratos procedentes de la agricultura.
131. Con arreglo al anexo III, apartado 3, de dicha Directiva, las cantidades de abonos animales utilizables pueden calcularse basándose en el número de animales. Para este fin, los Estados miembros deben, como se ha señalado en el apartado 29 de esta sentencia, tener en cuenta los mejores datos científicos y técnicos de que se disponga y las condiciones físicas, geológicas y climatológicas de cada región.
132 En el caso de autos, con arreglo al anexo II, apartado 1, de la orden de 1 de agosto de 2005, el cálculo de la producción de nitrógeno de los animales disponible en la explotación se efectúa multiplicando los efectivos por los valores de producción de nitrógeno aplicable al terreno por animal. Consta que dichos valores se definen restando de las cantidades brutas de nitrógeno excretado por los animales el nitrógeno volatilizado, durante la presencia del animal en el edificio y durante el almacenamiento de los abonos, por medio de la aplicación de coeficientes de volatilización.
133 A la luz de las anteriores consideraciones, cabe entender, en primer lugar, que los errores de la Comisión al calcular de nuevo los valores de expulsión del nitrógeno, que ella misma reconoce en su réplica, no invalidan sus imputaciones en lo referido a las cantidades brutas de nitrógeno excretado y a los coeficientes de pérdidas de nitrógeno por volatilización establecidos por la normativa nacional para los diferentes tipos de animales. Esta conclusión no es discutida por la República Francesa, que, acerca de este extremo, se limita a alegar la aplicación incorrecta de los coeficientes en cuestión a la cantidad total del nitrógeno excretado por los animales.
– Quinto motivo: inexistencia de normas satisfactorias.
150. Procede señalar a este respecto, en primer lugar, que la Comisión alega, sin ser contradicha sobre este extremo por la República Francesa, que determinados programas de acción departamentales no contienen norma alguna sobre los requisitos de aplicación de fertilizantes en los terrenos inclinados y escarpados, ya se base en el porcentaje de inclinación de la pendiente, ya en los diversos factores que ese Estado miembro considere que deben tenerse en cuenta. Además, un importante número de programas de acción departamentales se limitan a reproducir el principio general, establecido por la orden de 6 de marzo de 2001, con arreglo al cual la aplicación de fertilizantes no debe realizarse en condiciones que entrañen riesgo de escorrentía fuera de la parcela de aplicación.
151 En segundo lugar, se desprende del examen de las disposiciones pertinentes de la orden de 6 de maro de 2001 que ésta se limita, en un primer momento, a prohibir la aplicación de fertilizantes en los terrenos de pendiente pronunciada y, posteriormente, a establecer que los programas de acción deben precisar las situaciones para las que se impone la prohibición, habida cuenta de los riesgos de escorrentía fuera de la parcela de aplicación o, en su defecto, del porcentaje de pendiente por encima del cual se prohíbe la aplicación de fertilizantes.
152 Es preciso señalar que estas disposiciones son tan genéricas que no pueden suplir las lagunas de los programas de acción ni, por lo tanto, garantizar la plena aplicación de lo dispuesto en los anexos II, letra A, punto 2, y III, apartado 1, punto 3, letra a), de la Directiva 91/676 de manera suficientemente clara y precisa, de conformidad con lo exigido por el principio de seguridad jurídica.
Comentario del Autor
Esta extensa sentencia es de cierta complejidad técnica y pone de manifiesto el grado de detalle al que se desciende por parte del TJUE para llegar a interpretar si las disposiciones generales de un determinado Estado miembro, Francia en este caso, son acordes a los objetivos de prevención de la contaminación por nitratos de origen agrario. Aquí el TJUE se ve obligado a analizar cuestiones técnicas alejadas de lo estrictamente jurídico (capacidad de tanques de almacenamiento de estiércol, buenas prácticas agrarias, aplicación de abonos, absorción de nitratos, capacidad de las praderas para tal absorción…) valorando en definitiva si tales disposiciones estatales cumplen o no con la consecución de los fines establecidos por la Directiva.
Respecto de las varias cuestiones en las que tiene que entrar el TJUE para cotejar el ordenamiento francés con los objetivos de la Directiva, en resumen, el parámetro de validez del TJUE reside en que para el cumplimiento de las normas técnicas en el ámbito del Derecho del medio ambiente, los Estados miembros están especialmente obligados a velar porque su legislación destinada a efectuar la adaptación del ordenamiento jurídico interno a dicha Directiva sea clara y precisa. En definitiva, que no valiéndose de posible discusión técnica o científica, pueda eludirse el cumplimiento de los objetivos que la Directiva establece y que no son otros que la elusión de la contaminación de las aguas continentales y subterráneas por la aplicación de nitratos en la agricultura.
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