Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala) de 18 de octubre de 2011, Antoine Boxus, asuntos C‑128/09, C‑129/09, C‑130/09, C‑131/09, C‑134/09 y C‑135/09
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente; Directiva 85/337/CEE; ámbito de aplicación; concepto de “acto legislativo nacional específico”; Convenio de Aarhus; acceso a la justicia en materia de medio ambiente; alcance del derecho a recurso judicial
Resumen:
Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 6 y 9 del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, celebrado el 25 de junio de 1998 (conocido como Convenio de Aarhus), así como los artículos 1, 5 a 8 y 10 bis de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.
Estas peticiones se presentaron en el marco de una serie de litigios suscitados entre residentes en zonas colindantes con los aeropuertos de Lieja‑Bierset y Charleroi‑Bruselas Sur y con la línea de ferrocarril Bruselas‑Charleroi, y la Région wallonne, a propósito de determinadas licencias de obras relativas a dichas instalaciones.
El Conseil d’État conoce de seis recursos mediante los cuales un grupo de ciudadanos, residentes en zonas colindantes con los aeropuertos de Lieja‑Bierset y Charleroi‑Bruselas Sur y con la línea de ferrocarril Bruselas‑Charleroi, impugnaron una serie de licencias y autorizaciones aprobadas por las autoridades administrativas competentes para la ejecución de obras o la explotación de instalaciones relacionadas con esos aeropuertos. Mientras dichos recursos se hallaban pendientes ante el mencionado órgano jurisdiccional, el Decreto del Parlamento valón de 17 de julio de 2008, que es un acto legislativo aprobado por el Parlamento valón y sancionado por el Gobierno de la Región valona, “ratificó” esas licencias y autorizaciones; las confirmó atendiendo a “razones imperiosas de interés general”.
En el procedimiento sustanciado ante el órgano jurisdiccional remitente, los demandantes han alegado que puesto que un acto de carácter legislativo sustituyó a los actos administrativos impugnados y dicho acto únicamente puede impugnarse ante la Cour constitutionnelle, la aprobación del referido Decreto de 17 de julio de 2008 tiene como efecto sustraer los recursos a la competencia del Conseil d’État y privarles de su interés en la anulación de dichos actos. Además, según ellos, el recurso de anulación ante la Cour constitutionnelle no se ajusta al artículo 9 del Convenio de Aarhus y al artículo 10 bis de la Directiva 85/337. Ello se debe, a su juicio, a que dicho órgano jurisdiccional únicamente ejerce un control limitado sobre la constitucionalidad de los actos legislativos y, por ende, sobre la violación de los derechos fundamentales. No lleva a cabo un control completo sobre el fondo, en cuanto a la observancia de todas las disposiciones del Derecho nacional en materia de medio ambiente, y sobre las normas de procedimiento aplicables.
La primera cuestión prejudicial pregunta, en lo sustancial, si el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 debe interpretarse en el sentido de que está excluido del ámbito de aplicación de dicha Directiva un acto, como el Decreto del Parlamento valón de 17 de julio de 2008, que “ratifica”, confiriéndoles valor legislativo, determinadas licencias urbanísticas, medioambientales o de obras previamente concedidas por la autoridad administrativa y respecto a las que se afirma que “se han acreditado razones imperiosas de interés general”.
El Tribunal examina conjuntamente las cuestiones segunda a cuarta. A través de estas cuestiones, el Conseil d’État pregunta, en lo sustancial, si los artículos 9 del Convenio de Aarhus y 10 bis de la Directiva 85/337 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que el derecho a realizar un proyecto comprendido en su ámbito de aplicación se confiera mediante un acto legislativo, contra el cual el Derecho nacional no contemple recurso alguno ante un órgano jurisdiccional u otro órgano independiente e imparcial establecido por la Ley, que permita impugnar dicho acto en cuanto al fondo y al procedimiento.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
Sobre la primera cuestión prejudicial
“36 De la referida disposición se desprende que, cuando los objetivos de la Directiva 85/337, incluido el de la disponibilidad de informaciones, se alcanzan a través de un procedimiento legislativo, la Directiva no se aplica al proyecto de que se trate (véase la sentencia de 19 de septiembre de 2000, Linster, C‑287/98, Rec. p. I‑6917, apartado 51).
37 Dicha disposición sujeta a dos requisitos la exclusión de un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva 85/337. El primero es que se trate de un proyecto detallado adoptado mediante un acto legislativo específico. El segundo es que se alcancen los objetivos de la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, a través del procedimiento legislativo (véase la sentencia de 16 de septiembre de 1999, WWF y otros, C‑435/97, Rec. p. I‑5613, apartado 57).
38 En cuanto al primero de estos requisitos, implica en primer lugar que el proyecto se adopte mediante un acto legislativo específico. A este respecto, ha de señalarse que los conceptos de «proyecto» y de «autorización» se definen en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337. Por lo tanto, para entrar dentro del ámbito de aplicación del artículo 1, apartado 5, de dicha Directiva, un acto legislativo por el que se adopte un proyecto debe ser específico y presentar las mismas características que esa autorización. Debe, en particular, conferir al titular del proyecto el derecho a realizarlo (véase la sentencia WWF y otros, antes citada, apartado 58).
39 El proyecto debe además adoptarse en detalle, a saber, de manera suficientemente precisa y definitiva, de suerte que el acto legislativo que lo adopte contenga, al igual que una autorización, todos los datos pertinentes para la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, una vez tomados en consideración por el legislador (véase la sentencia WWF y otros, antes citada, apartado 59). El acto legislativo debe, pues, acreditar que los objetivos de la Directiva 85/337 se han alcanzado en lo que respecta al proyecto en cuestión (véase la sentencia Linster, antes citada, apartado 56).
40 De ello se deduce que no cabe considerar que un acto legislativo adopte un proyecto detallado, a efectos del artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337, cuando no contenga los datos necesarios para la evaluación de las repercusiones de dicho proyecto sobre el medio ambiente, o requiera la adopción de otros actos para conferir al titular del proyecto el derecho a realizarlo (véanse las sentencias, antes citadas, WWF y otros, apartado 62, y Linster, apartado 57).
(…)
43 Por consiguiente, el legislador debe disponer de información suficiente en el momento de aprobar el proyecto. Resulta del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 85/337 y de su anexo IV que la información que el titular del proyecto debe proporcionar contendrá al menos una descripción del proyecto que incluya información relativa a su emplazamiento, diseño y tamaño, una descripción de las medidas previstas para evitar, reducir, y, si fuera posible, compensar, los efectos adversos significativos, así como los datos requeridos para identificar y evaluar los principales efectos que el proyecto pueda tener en el medio ambiente (véase la sentencia Linster, antes citada, apartado 55).
44 Teniendo en cuenta las características de los procedimientos de aprobación de un plan en varias fases, la Directiva 85/337 no se opone a que un mismo proyecto sea aprobado mediante dos actos de Derecho nacional, considerados conjuntamente como una autorización en el sentido de su artículo 1, apartado 2 (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2006, Comisión/Reino Unido, C‑508/03, Rec. p. I‑3969, apartado 102). Por consiguiente, el legislador puede, al adoptar el acto final de autorización de un proyecto, servirse de la información recopilada en el marco de un procedimiento administrativo previo.
45 La existencia de un procedimiento administrativo de este tipo no puede sin embargo tener como consecuencia que un proyecto pueda considerarse un proyecto detallado adoptado mediante un acto legislativo específico, conforme al artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337, si dicho acto legislativo no cumple los dos requisitos a que se ha hecho referencia en el apartado 37 de la presente sentencia. Así, un acto legislativo que no haga sino «ratificar» pura y simplemente un acto administrativo preexistente, limitándose a invocar la existencia de razones imperiosas de interés general sin la previa apertura de un procedimiento legislativo de fondo que permita cumplir dichos requisitos, no puede considerarse un acto legislativo específico en el sentido de la citada disposición y por lo tanto no basta para excluir un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva 85/337.
46 En particular, un acto legislativo adoptado sin que los miembros del órgano legislativo hayan tenido a su disposición la información mencionada en el apartado 43 de la presente sentencia no puede estar comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337.
47 Corresponde al juez nacional determinar si se han cumplido estos requisitos. A tal efecto, debe tener en cuenta tanto el contenido del acto legislativo adoptado como el conjunto del procedimiento legislativo que condujo a su adopción, y en particular los trabajos preparatorios y los debates parlamentarios.
48 Procede, por lo tanto, responder a la primera cuestión que el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 debe interpretarse en el sentido de que únicamente están excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo específico, de forma que los objetivos de dicha Directiva se hayan alcanzado mediante el procedimiento legislativo. Corresponde al juez nacional comprobar que se han cumplido estos dos requisitos, teniendo en cuenta tanto el contenido del acto legislativo adoptado como el conjunto del procedimiento legislativo que condujo a su adopción, y en particular los trabajos preparatorios y los debates parlamentarios. A este respecto, un acto legislativo que no haga sino «ratificar» pura y simplemente un acto administrativo preexistente, limitándose a invocar la existencia de razones imperiosas de interés general sin la previa apertura de un procedimiento legislativo de fondo que permita cumplir dichos requisitos, no puede considerarse un acto legislativo específico en el sentido de la citada disposición y por lo tanto no basta para excluir un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva 85/337.
Sobre las cuestiones segunda a cuarta
(…)
50 Se desprende del artículo 2, apartado 2, en relación con los artículos 6 y 9 del Convenio de Aarhus, así como del artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 que ni dicho Convenio ni la Directiva se aplican a los proyectos adoptados mediante un acto legislativo que se ajuste a los requisitos a que se ha hecho referencia en el apartado 37 de la presente sentencia.
51 Para los demás proyectos, es decir, aquellos que se adopten bien mediante un acto que no sea de carácter legislativo, bien mediante un acto legislativo que no se ajuste a dichos requisitos, se deduce de la propia letra del artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus y del artículo 10 bis de la Directiva 85/337 que los Estados deben contemplar la posibilidad de un recurso que permita impugnar, ante un tribunal de justicia u otro órgano independiente e imparcial establecido por la Ley, la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de las decisiones, acciones u omisiones comprendidas dentro del ámbito de aplicación del artículo 6 del Convenio de Aarhus o de la Directiva 85/337.
52 Los Estados miembros disponen, en virtud de su autonomía procesal y siempre que se respeten los principios de equivalencia y de efectividad, de un margen de maniobra al aplicar los artículos 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus y 10 bis de la Directiva 85/337. A ellos les corresponde, en particular, determinar qué órgano jurisdiccional o qué órgano independiente e imparcial establecido por la ley es competente para conocer de los recursos contemplados en dichas disposiciones y con arreglo a qué cauces procesales, siempre y cuando se cumplan las referidas disposiciones.
53 El artículo 9 del Convenio de Aarhus y el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 perderían, sin embargo, todo efecto útil si el sólo hecho de adoptarse un proyecto mediante un acto legislativo que no se ajustase a los requisitos a que se hecho referencia en el apartado 37 de la presente sentencia tuviese como consecuencia sustraerlo a cualquier posible recurso dirigido a impugnar su legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, en el sentido de dichos textos.
54 Las exigencias que se derivan del artículo 9 del Convenio de Aarhus y del artículo 10 bis de la Directiva 85/337 implican, en este aspecto, que cuando un proyecto comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 6 del Convenio de Aarhus o de la Directiva 85/337 sea adoptado mediante un acto legislativo, la cuestión de si dicho acto legislativo se ajusta a los requisitos establecidos en el artículo 1, apartado 5, de dicha Directiva y recordados en el apartado 37 de la presente sentencia debe poder ser objeto de un control, con arreglo a las normas de procedimiento nacionales, por un órgano jurisdiccional o por un órgano independiente e imparcial establecido por la ley.
55 En el supuesto de que contra dicho acto no existiese recurso alguno de la naturaleza y alcance indicados, correspondería a cualquier órgano jurisdiccional que en el marco de su competencia conociese del asunto ejercer el control descrito en el apartado anterior y sacar las conclusiones oportunas, dejando, en su caso, sin aplicación dicho acto legislativo.
56 En el caso de autos, si el órgano jurisdiccional remitente comprueba que el Decreto del Parlamento valón de 17 de julio de 2008 no se ajusta a los requisitos establecidos en el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 y recordados en el apartado 37 de la presente sentencia, y si se pone de manifiesto que, según las normas nacionales aplicables, ningún órgano jurisdiccional ni ningún órgano independiente e imparcial establecido por la ley es competente para controlar la validez, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de dicho Decreto, éste debe considerarse incompatible con las exigencias derivadas del artículo 9 del Convenio de Aarhus y del artículo 10 bis de la Directiva 85/337. Corresponde en tal caso al órgano jurisdiccional remitente dejarlo sin aplicación.
(…)
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
1) El artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, debe interpretarse en el sentido de que únicamente están excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo específico, de forma que los objetivos de dicha Directiva se hayan alcanzado mediante el procedimiento legislativo. Corresponde al juez nacional comprobar que se han cumplido estos dos requisitos, teniendo en cuenta tanto el contenido del acto legislativo adoptado como el conjunto del procedimiento legislativo que condujo a su adopción, y en particular los trabajos preparatorios y los debates parlamentarios. A este respecto, un acto legislativo que no haga sino «ratificar» pura y simplemente un acto administrativo preexistente, limitándose a invocar la existencia de razones imperiosas de interés general sin la previa apertura de un procedimiento legislativo de fondo que permita cumplir dichos requisitos, no puede considerarse un acto legislativo específico en el sentido de la citada disposición y por lo tanto no basta para excluir un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 2003/35.
2) El artículo 9, apartado 2, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, celebrado el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, y el artículo 10 bis de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 2003/35, deben interpretarse en el sentido de que:
– cuando un proyecto que esté comprendido en el ámbito de aplicación de estas disposiciones se adopte mediante un acto legislativo, la cuestión de si dicho acto legislativo responde a los requisitos establecidos en el artículo 1, apartado 5, de la citada Directiva debe poder someterse, con arreglo a las normas de procedimiento nacionales, a un órgano jurisdiccional o a un órgano independiente e imparcial establecido por la ley;
– en el supuesto de que contra dicho acto no existiese recurso alguno de la naturaleza y alcance indicados, correspondería a cualquier órgano jurisdiccional que en el marco de su competencia conociese del asunto ejercer el control descrito en el apartado anterior y sacar las conclusiones oportunas, dejando, en su caso, sin aplicación dicho acto legislativo.”
Comentario del autor:
La presente sentencia se trata de un asunto relevante que refuerza el objetivo preventivo de la Directiva de evaluación de impacto ambiental, interpretando de forma restrictiva sus excepciones, así como las posibilidades de control jurisdiccional frente a actos legislativos que pretenden excluir, ilícitamente, la exigencia de un procedimiento administrativo de evaluación de impacto ambiental. Se trata además de un pronunciamiento de la Gran Sala del Tribunal, lo cual le dota de una particular importancia.
Como ya se había manifestado en pronunciamientos previos, el Tribunal resuelve que sólo quedarán excluidos de la aplicación de la Directiva 85/337 los proyectos adoptados mediante un acto legislativo específico que cumplan dos exigencias: que sean proyectos “detallados”; y que “los objetivos de dicha Directiva se hayan alcanzado mediante el procedimiento legislativo”. El juez nacional debe comprobar que se han cumplido estos dos requisitos, “teniendo en cuenta tanto el contenido del acto legislativo adoptado como el conjunto del procedimiento legislativo que condujo a su adopción, y en particular los trabajos preparatorios y los debates parlamentarios”. Un acto legislativo que “ratifique” pura y simplemente un acto administrativo preexistente, sin la previa apertura de un “procedimiento legislativo de fondo” que permita cumplir los objetivos de evaluación ambiental de la Directiva, no permite excluir a un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva 85/337.
A la luz de las previsiones del Convenio Aarhus y de la Directiva 85/337, el Tribunal declara que, de acuerdo con las normas de procedimiento nacionales, le corresponde “a un órgano jurisdiccional o a un órgano independiente e imparcial establecido por la ley”, determinar si el acto legislativo de aprobación de un proyecto cumple las exigencias de la Directiva 85/337 para que éste sea excluido de su ámbito de aplicación.
En el supuesto de que un acto legislativo apruebe un proyecto, sin la previa apertura de un “procedimiento legislativo de fondo” que permita cumplir los objetivos de evaluación de impacto ambiental de la Directiva, este proyecto no quedará exceptuado de la aplicación de la Directiva 85/337. Frente a ese acto legislativo el Tribunal ha resuelto que si no existiese recurso alguno de la naturaleza y alcance indicados en el párrafo anterior (es el caso de las normas con rango de Ley), “correspondería a cualquier órgano jurisdiccional que en el marco de su competencia conociese del asunto ejercer el control descrito en el apartado anterior [verificar si dicho acto legislativo responde a los requisitos establecidos en el artículo 1, apartado 5, de la citada Directiva] y sacar las conclusiones oportunas, dejando, en su caso, sin aplicación dicho acto legislativo”.
La sentencia parece abrir la puerta al control de la jurisdicción contencioso-administrativo del cumplimiento del artículo 5.1 de la Directiva 85/337 en el procedimiento legislativo de aprobación de proyectos mediante normas con rango de ley, en el marco de los asuntos que se les planteen contra la actuación de la Administración pública. En caso de verificar que el procedimiento legislativo no ha permitido cumplir los objetivos de la Directiva 85/337, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, el Tribunal dejará sin aplicación dicho acto legislativo como manifestación del principio de primacía del Derecho comunitario.
