Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 11 de abril de 2013, asunto C-260/11, The Queen
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: Medio ambiente; Convenio de Aarhus; Directiva 85/337/CEE; Directiva 2003/35/CE; artículo 10 bis; Directiva 96/61/CE; artículo 15 bis; acceso a la justicia en materia de medio ambiente; concepto de “coste no prohibitivo” de los procedimientos judiciales
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 10 bis, párrafo quinto, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y del artículo 15 bis, párrafo quinto, de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, en sus versiones modificadas por la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003. Dicha petición se presentó en el marco de un litigio en relación con el permiso de explotación concedido por la Environment Agency a una fábrica de cemento. La solicitud se refiere a la conformidad con el Derecho de la Unión de la decisión de la House of Lords por la que se condena a la Sra. Pallikaropoulos, cuyo recurso de casación ha sido desestimado por infundado, al pago de las costas causadas por las partes adversas.
La Supreme Court of the United Kingdom planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
“1) ¿Cómo debe abordar un órgano jurisdiccional nacional la cuestión de la condena en costas de un particular cuyas pretensiones como parte recurrente en un recurso en materia de medio ambiente hubieran sido desestimadas, teniendo en cuenta las exigencias del artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus, aplicado por el artículo 10 bis de la [Directiva 85/337] y el artículo 15 bis de la [Directiva 96/61]?
2) ¿Debe decidirse la cuestión de si el proceso tiene o no un “coste prohibitivo”, en el sentido del artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus, aplicado por [dichas] Directivas sobre una base objetiva (en relación, por ejemplo, a la capacidad de un particular “medio” para hacer frente a posibles pagos de gastos judiciales), o debe decidirse esta cuestión sobre una base subjetiva (en relación con los recursos de un demandante particular), o atendiendo a la combinación de estas dos bases?
3) ¿Depende esta materia más bien completamente del Derecho interno de los Estados miembros siempre que se alcance el objetivo fijado por [dichas] Directivas, es decir, que el procedimiento de que se trate no sea “excesivamente oneroso”?
4) Para determinar si el procedimiento es o no “excesivamente oneroso”, ¿es pertinente que realmente no se haya disuadido al demandante de entablar o de proseguir el procedimiento?
5) ¿Puede concebirse la adopción, en la fase i) de apelación o ii) de segunda apelación un planteamiento distinto de dichas cuestiones del que se debe hacer en primera instancia?”
Mediante sus diferentes cuestiones, que son examinadas de modo conjunto, el órgano jurisdiccional remitente pide al Tribunal de Justicia que precise, por una parte, el sentido de la exigencia prevista en el artículo 10 bis, párrafo quinto, de la Directiva 85/337 y en el artículo 15 bis, párrafo quinto, de la Directiva 96/61, según la cual los procedimientos judiciales a que se refieren dichas disposiciones no deben ser excesivamente onerosos y, por otra, los criterios de apreciación de esta exigencia que puede aplicar un órgano jurisdiccional nacional cuando resuelve sobre las costas, así como el margen de maniobra de los Estados miembros para definir tales criterios en Derecho interno. En relación con la apreciación, por el juez nacional, del posible carácter excesivamente oneroso del procedimiento, el órgano jurisdiccional remitente pide igualmente al Tribunal de Justicia que precise si el juez debe tener en cuenta el hecho de que la parte que puede ser condenada en costas no ha sido efectivamente disuadida de interponer o de proseguir su recurso y si, por lo demás, su análisis puede ser distinto según que se pronuncie al término de un procedimiento en primera instancia, de un recurso de apelación o de una segunda apelación.
Destacamos los siguientes extractos:
“Sobre el concepto de procedimiento «no excesivamente oneroso» a efectos de las Directivas 85/337 y 96/61
25 Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, debe recordarse en primer lugar que la exigencia de que los procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos, establecida en el artículo 10 bis, párrafo quinto, de la Directiva 85/337 y en el artículo 15 bis, párrafo quinto, de la Directiva 96/61, no prohíbe que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan dictar una condena en costas (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2009, Comisión/Irlanda, C‑427/07, Rec. p. I‑6277, apartado 92).
26 Ello se desprende explícitamente del Convenio de Aarhus sobre el cual debe «ajustarse en consecuencia» la legislación de la Unión, como resulta del considerando 5 de la Directiva 2003/35, que modificó las Directivas 85/337 y 96/61, precisando el artículo 3, apartado 8, de dicho Convenio que en modo alguno afecta al poder de los tribunales nacionales de imponer costas en una cuantía razonable al término de un procedimiento judicial.
27 Acto seguido debe señalarse que la exigencia de que los costes de un proceso no sean prohibitivos se refiere a la totalidad de los costes ocasionados por la participación en el procedimiento judicial (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 92).
28 Por consiguiente, el carácter prohibitivo debe apreciarse globalmente, teniendo en cuenta todos los gastos atendidos por la parte interesada.
29 Por lo demás, tanto de las exigencias de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión Europea de una interpretación autónoma y uniforme, que debe buscarse teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo perseguido (véase, en particular, la sentencia de 14 de febrero de 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, Rec. p. I‑0000, apartado 37).
30 De ello se deduce que, aun cuando ni el Convenio de Aarhus, cuyo artículo 9, apartado 4, establece que los procedimientos a que se refieren sus apartados 1 a 3 no deben tener un costo prohibitivo, ni las Directivas 85/337 y 96/61 precisan la manera como debe apreciarse el coste de un procedimiento judicial para determinar si debe considerarse prohibitivo, esta apreciación no puede depender únicamente del Derecho nacional.
31 Como se precisa explícitamente en los artículos 10 bis, párrafo tercero, de la Directiva 85/337 y 15 bis, párrafo tercero, de la Directiva 96/61, el objetivo perseguido por el legislador de la Unión consiste en facilitar al público interesado “un amplio acceso a la justicia”.
32 Este objetivo forma parte, más ampliamente, de la voluntad del legislador de la Unión de preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente y de hacer que el público desempeñe un papel activo a tal fin.
33 Por otra parte, la exigencia de un procedimiento “no excesivamente oneroso” forma parte, en el ámbito del medio ambiente, del respeto de la tutela judicial efectiva, consagrada en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como del principio de efectividad, según el cual la regulación procesal de las acciones destinadas a garantizar la tutela de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables no debe hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (véase, en particular, la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, Rec. p. I‑1255, apartado 48).
34 Por último, aunque el documento publicado en 2000 por la Comisión económica para Europa de la Organización de las Naciones Unidas, titulado «El Convenio de Aarhus, Guía de aplicación», no puede dar una interpretación vinculante de dicho Convenio, es posible señalar que dicho documento precisa que el coste de un procedimiento de recurso en virtud del Convenio o para hacer aplicar el Derecho nacional del medio ambiente no debe ser tan elevado que impida a cualquier persona promover un recurso si lo considera necesario.
35 De lo que antecede se deduce que la exigencia de que el procedimiento judicial no debe ser excesivamente oneroso, establecida en los artículos 10 bis, párrafo quinto, de la Directiva 85/337 y 15 bis, párrafo quinto, de la Directiva 96/61, implica que no se impida a las personas a las que se refieren dichas disposiciones promover o proseguir un recurso judicial comprendido en el ámbito de aplicación de tales artículos debido a la carga económica que de ello podría resultar. Cuando un órgano jurisdiccional nacional haya de pronunciarse sobre la condena en costas de un particular cuyas pretensiones, como parte demandante, en un litigio en materia de medio ambiente han sido desestimadas o, más generalmente, cuando se vea obligado, como pueden verse los órganos jurisdiccionales del Reino Unido, a pronunciarse, en una fase anterior del procedimiento, sobre una posible limitación de los costes que puedan cargarse a la parte cuyas pretensiones hayan sido desestimadas, debe asegurarse de que se cumple esta exigencia teniendo en cuenta tanto el interés de la persona que desea defender sus derechos como el interés general vinculado a la protección del medio ambiente.
Sobre los criterios de apreciación pertinentes de la exigencia del procedimiento “no excesivamente oneroso”
36 Como se ha precisado en el apartado 24 de la presente sentencia, la Supreme Court of the United Kingdom desea conocer los criterios de apreciación que debe aplicar el juez nacional para garantizar el respeto de la exigencia de que los costes del procedimiento no sean excesivamente onerosos cuando resuelve sobre las costas. Pide, en particular, que se dilucide si tal apreciación reviste un carácter objetivo o, por el contrario, subjetivo, y la medida en la que procede tener en cuenta el Derecho nacional.
37 Debe recordarse que, en virtud de reiterada jurisprudencia, a falta de precisión del Derecho de la Unión, corresponde a los Estados miembros, al adaptar el ordenamiento jurídico interno a una Directiva, garantizar la plena eficacia de ésta, disponiendo de una amplia facultad discrecional en cuanto a la elección de los medios (véase, en particular, la sentencia de 9 de noviembre de 2006, Comisión/Irlanda, C‑216/05, Rec. p. I‑10787, apartado 26).
38 De ello se deriva que, en relación con los medios con los que se puede alcanzar el objetivo de garantizar una protección judicial efectiva sin un coste excesivo en el ámbito del Derecho del medio ambiente, deben tenerse en cuenta todas las disposiciones del Derecho nacional pertinentes y, en particular, de un sistema nacional de asistencia jurídica gratuita y de un régimen de protección en relación con las costas, como el referido en el apartado 16 de la presente sentencia. Procede, en efecto, tener en cuenta las sensibles diferencias entre las legislaciones nacionales en este ámbito.
39 Por otra parte, como se ha indicado anteriormente, el órgano jurisdiccional nacional que debe resolver sobre las costas ha de asegurarse del cumplimiento de dicha exigencia teniendo en cuenta tanto el interés de la persona que desea defender sus derechos como el interés general vinculado a la protección del medio ambiente.
40 Por consiguiente, esta apreciación no puede examinarse únicamente en relación con la situación económica del interesado, sino que debe igualmente basarse en un análisis objetivo de la cuantía de las costas, máxime si, como se ha puntualizado en el apartado 32 de la presente sentencia, los particulares y las asociaciones deben desde luego desempeñar un papel activo en la defensa del medio ambiente. En esta medida, el coste de un procedimiento no debe resultar, en determinados casos, objetivamente irrazonable. Así, el coste de un procedimiento no debe superar la capacidad financiera del interesado ni resultar, en todo caso, objetivamente irrazonable.
41 En cuanto al análisis de la situación económica del interesado, la apreciación que debe realizar el órgano jurisdiccional nacional no puede sustentarse únicamente en la capacidad financiera objeto de estimación de un demandante «medio», toda vez que tal información puede tener únicamente una relación remota con la situación del interesado.
42 Por lo demás, el juez puede tener en cuenta la situación de las partes de que se trate, las posibilidades razonables de que el demandante salga vencedor del proceso, la importancia que para éste y para la protección del medio ambiente tiene el objeto del proceso, la complejidad del Derecho y del procedimiento aplicables, así como el posible carácter temerario del recurso en sus diferentes fases (véase, por analogía, la sentencia de 22 de diciembre de 2010, DEB, C‑279/09, Rec. p. I‑13849, apartado 61).
43 Asimismo debe observarse que la circunstancia, manifestada por la Supreme Court of the United Kingdom, de que no se haya disuadido al interesado de ejercer, en la práctica, su acción, no basta por sí sola para considerar que el procedimiento no es para él excesivamente oneroso en el sentido, precisado anteriormente, de las Directivas 85/337 y 96/61.
44 Por último, en lo que atañe a si la apreciación de la inexistencia de un coste prohibitivo debe diferir según que el órgano jurisdiccional nacional resuelva sobre las costas al término de un procedimiento en primera instancia, de un recurso de apelación o de una segunda apelación, a la que igualmente aludió el órgano jurisdiccional remitente, dejando aparte el hecho de que esta distinción no está prevista en las Directivas 85/337 y 96/61, tal interpretación no respetaría plenamente el objetivo perseguido por el legislador de la Unión, que es garantizar un amplio acceso a la justicia y contribuir a la mejora de la protección del medio ambiente.
45 La exigencia relativa a la inexistencia de un coste prohibitivo del procedimiento judicial no puede, por lo tanto, apreciarse de manera distinta por un órgano jurisdiccional nacional según que resuelva al término de un procedimiento en primera instancia, de un recurso de apelación o de una segunda apelación.
46 Por consiguiente, debe considerarse que, cuando el juez nacional debe pronunciarse, en el marco recordado en el apartado 41 de la presente sentencia, sobre el carácter excesivamente oneroso para el interesado, de un procedimiento judicial en materia de medio ambiente, no puede basarse únicamente en la situación económica de éste, sino que igualmente debe analizar de manera objetiva la cuantía de las costas. Por lo demás, puede tener en cuenta la situación de las partes de que se trate, la existencia de posibilidades razonables de que se acojan las pretensiones del demandante, la importancia que para éste y para la protección del medio ambiente tiene el objeto del proceso, la complejidad del Derecho y del procedimiento aplicables, el posible carácter temerario del recurso en sus diferentes fases y la existencia de un sistema nacional de asistencia jurídica gratuita o de un régimen de protección en materia de costas.
47 En cambio, la circunstancia de que no se haya disuadido al interesado, en la práctica, de ejercer su acción no basta por sí sola para considerar que el procedimiento no resulta para él excesivamente oneroso.
48 Por último, esta apreciación no puede realizarse según criterios distintos en función de que tenga lugar al término de un procedimiento en primera instancia, de un recurso de apelación o de una segunda apelación.”
Comentario del autor:
El Tribunal declara, en esta interesante sentencia, que la exigencia de que el procedimiento judicial no debe ser excesivamente oneroso, establecida en los artículos 10 bis, párrafo quinto, de la Directiva 85/337/CEE, y 15 bis, párrafo quinto, de la Directiva 96/61/CE, implica que no se impida a las personas a las que se refieren dichas disposiciones promover o proseguir un recurso judicial comprendido en el ámbito de aplicación de tales artículos a causa de la carga económica que de ello podría resultar. Se trata de un pronunciamiento de especial interés en el contexto del incremento de las tasas judiciales, para valorar en qué medida el aumento de costes de los procesos contencioso-administrativos pueden suponer una restricción justificada o no del Derecho de acceso a la justicia en materia ambiental, desde la perspectiva del Derecho comunitario.
El TJUE entiende igualmente que cuando un órgano jurisdiccional nacional haya de pronunciarse sobre la condena en costas de un particular cuyas pretensiones, como parte demandante, han sido desestimadas en un litigio en materia de medio ambiente, debe asegurarse de que se cumple la exigencia de un procedimiento judicial no excesivamente oneroso, teniendo en cuenta tanto el interés de la persona que desea defender sus derechos como el interés general vinculado a la protección del medio ambiente. En relación con esta apreciación, el juez nacional no puede basarse únicamente en la situación económica del interesado, sino que igualmente debe analizar de manera objetiva la cuantía de las costas. Por lo demás, puede tener en cuenta la situación de las partes de que se trate, la existencia de posibilidades razonables de que se acojan las pretensiones del demandante, la importancia que para éste y para la protección del medio ambiente tiene el objeto del proceso, la complejidad del Derecho y del procedimiento aplicables, el posible carácter temerario del recurso en sus diferentes fases y la existencia de un sistema nacional de asistencia jurídica gratuita o de un régimen de protección en materia de costas. Por otra parte, la circunstancia de que no se haya disuadido al interesado de ejercer, en la práctica, su acción no basta por sí sola para considerar que el procedimiento no es para él excesivamente oneroso.
Por último, esta apreciación no puede realizarse según criterios distintos en función de que tenga lugar al término de un procedimiento en primera instancia, de un recurso de apelación o de una segunda apelación.
Documento adjunto: 
