Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala segunda), de 17 de octubre de 2013, asunto C-203/12, que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial en relación con Directiva 2003/87/CE, por la que se regula el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: Comercio de derechos de emisión, sanciones, principio de proporcionalidad
Resumen:
La cuestión prejudicial se plantea en el marco de un litigio entre dos empresas («sociedades Billerud») y la Agencia sueca de protección de la naturaleza, en relación a la multa que ésta impuso a aquéllas por no haber entregado dentro de plazo los derechos de emisión equivalente de dióxido de carbono correspondientes a sus emisiones efectivas del año 2006.
A 30 de abril de 2007, las sociedades Billerud, empresas suecas titulares de autorizaciones para emitir dióxido de carbono, no habían entregado los derechos de emisión correspondientes a sus emisiones del año 2006 (10.828 y 42.433 toneladas, respectivamente).
En consecuencia, la Agencia sueca de protección de la naturaleza les impuso la multa prevista en la Ley 2004: por un importe de 3.959.366 coronas suecas (SEK) para una de ellas y de 15.516.051 SEK para la otra (es decir, 433.120 euros y 1.697.320 euros).
Las sociedades Billerud alegaron que, a 30 de abril de 2007, tenían en sus cuentas de haberes en el registro sueco de derechos de contaminación suficientes derechos de emisión para cubrir todas sus emisiones del año 2006. Afirmaron que esta circunstancia acreditaba que no habían tenido la intención de eludir sus obligaciones y que la falta de entrega dentro de plazo que se les reprocha se había debido a una disfunción administrativa interna. Estas alegaciones fueron desestimadas en primera instancia.
El órgano judicial sueco que conoce del recurso de apelación interpuesto por las sociedades Billerud, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1 ¿Debe entenderse el artículo 16, apartados 3 y 4, de la Directiva 2003/87 […] en el sentido de que un titular que a 30 de abril no ha entregado suficientes derechos de emisión debe pagar una multa independientemente del motivo de dicho incumplimiento, por ejemplo, cuando a pesar de disponer a 30 de abril de suficientes derechos de emisión no efectúa en ese momento la entrega debido a un descuido, error administrativo o problema técnico?
2. En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿debe entenderse el artículo 16, apartados 3 y 4, de la Directiva 2003/87 en el sentido de que la multa puede ser objeto de condonación o reducción, por ejemplo, cuando se dan las circunstancias descritas en la primera cuestión?».
Destacamos los siguientes extractos:
23. El primer planteamiento, defendido por las sociedades Billerud, se basa en una interpretación literal de la expresión «exceso de emisiones» utilizada en el artículo 16, apartados 3 y 4, de la Directiva 2003/87, con arreglo a la cual la titularidad efectiva, a 30 de abril del año en curso, de suficientes derechos de emisión para cubrir las emisiones del año anterior demostraría la inexistencia de especial perjuicio al medio ambiente, perjuicio que es lo único que puede justificar sanciones en el Derecho de la Unión en virtud del principio de quien contamina paga, consagrado en el artículo 191 TFUE, apartado 2.
24. Sin embargo, esta argumentación no resulta convincente.
28. A este respecto, debe desestimarse la alegación de las sociedades Billerud de que no se les puede reprochar un comportamiento excesivamente perjudicial para el medio ambiente. En efecto, el artículo 16, apartados 3 y 4, de la Directiva 2003/87 no tiene como objeto ni efecto sancionar a los «contaminadores» con carácter general, sino únicamente a aquellos titulares cuyo número de emisiones del año anterior supere, a 30 de abril del año en curso, el número de derechos de emisión que figure en la parte de la tabla «derechos de emisión entregados» designada para sus instalaciones de ese año en el registro centralizado del Estado miembro al que pertenecen, con arreglo al artículo 52 del Reglamento nº 2216/2004. En este sentido debe entenderse el concepto de «exceso de emisiones» y no en el de emisiones excesivas por sí mismas.
29. Esta interpretación se ve confirmada, por un lado, por la circunstancia de que, en virtud del artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2003/87, una parte de la cantidad total de los derechos de emisión del año en curso se entrega a los titulares a más tardar el 28 de febrero de ese año, es decir, dos meses antes de la fecha en la que los titulares están obligados a entregar sus derechos de emisión del año anterior, y, por otro lado, por la práctica gratuidad de las cuotas asignadas para el año 2006 prevista en el artículo 10 de la Directiva.
30. De las consideraciones expuestas resulta que la obligación impuesta por la Directiva 2003/87 no debe considerarse como la mera obligación de estar en posesión de derechos de emisión que cubran las emisiones del año anterior a 30 de abril del año en curso, sino como la obligación de entregar tales derechos de emisión a más tardar el 30 de abril, con el fin de que se cancelen en el registro comunitario destinado a garantizar una contabilidad exacta de los mismos.
32. Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 16, apartados 3 y 4, de la Directiva 2003/87 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que la multa por exceso de emisiones que establece no se imponga al titular que no haya entregado, a más tardar el 30 de abril del año en curso, los derechos de emisión de equivalente de dióxido de carbono correspondientes a sus emisiones del año anterior, aun cuando disponga en esa fecha de derechos de emisión suficientes.
38. (…), la multa por exceso de emisiones establecida en la Directiva 2003/87 no puede considerarse contraria al principio de proporcionalidad porque no se haya previsto la posibilidad de que el juez nacional module su importe.
39. En efecto, por un lado, el legislador de la Unión consideró que la obligación de entrega prevista en el artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/87 y la multa a tanto alzado que sanciona su incumplimiento en el artículo 16, apartados 3 y 4, de esta Directiva, sin otra flexibilidad que la reducción transitoria de su cuantía, eran necesarias para alcanzar el objetivo legítimo de establecer un régimen eficaz para el comercio de derechos de emisión de equivalente de dióxido de carbono, con el fin de evitar que determinados titulares o intermediarios en el mercado tuvieran la tentación de eludir o manipular el sistema jugando de manera abusiva con los precios, cantidades, plazos o productos financieros complejos que se generan en cualquier mercado. Como se desprende, en particular, del punto 17 de la exposición de motivos de la Propuesta de Directiva COM (2001) 581, de 23 de octubre de 2001, presentada por la Comisión, la cuantía relativamente elevada de la multa se justifica por la necesidad de que el incumplimiento de la obligación de entregar suficientes derechos de emisión se sancione de manera rigurosa y coherente en toda la Unión. Además, esta necesidad parecía especialmente urgente en la fase de lanzamiento de un sistema inédito en el ámbito de la Unión.
40. Por otro lado, de la Directiva 2003/87 resulta que los titulares disponen de un período de cuatro meses para entregar los derechos de emisión correspondientes al año anterior, con lo que se les concede un plazo razonable para cumplir su obligación de entrega. Del resto de los trabajos preparatorios de la Directiva se desprende que el Consejo amplió el plazo que se fijó inicialmente a los titulares, ya que la propuesta de la Comisión señalaba como fecha límite el 31 de marzo. Por otra parte, la fecha límite del 30 de abril es posterior a aquella en que los Estados miembros deben asignar a los titulares una parte de sus derechos de emisión del año en curso, fijada en el 28 de febrero, debiendo tenerse presente que dicha asignación se efectuaba gratuitamente hasta el 95 % durante el período comprendido entre 2005 y 2008. Por último, como se ha indicado en los apartados 22 y 27 de la presente sentencia, teniendo en cuenta que la lógica de contabilización exacta de los derechos de emisión en el ámbito de la Unión condiciona el buen funcionamiento del régimen establecido por la Directiva 2003/87, una multa de 40 euros por tonelada de equivalente de dióxido de carbono no entregada a 30 de abril (valor correspondiente al doble del precio estimado en ese momento de esa tonelada en el futuro mercado de los derechos de contaminación) no parece presentar inconvenientes que sean desproporcionados con respecto a las ventajas que presenta también para que la Unión cumpla sus compromisos asumidos en el Protocolo de Kioto.
41. Por lo demás, los Estados miembros pueden establecer mecanismos de alerta, de recordatorio y de entrega anticipada que permitan a los titulares de buena fe estar perfectamente informados de su obligación de entrega y no correr así ningún riesgo de ser sancionados con una multa. Como se desprende de la documentación aportada al Tribunal de Justicia, determinadas legislaciones nacionales prevén tales precauciones y encomiendan a las autoridades competentes la tarea de orientar y asistir a los titulares en sus gestiones relativas al régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
Comentario del Autor:
El TJUE hace una clara interpretación de la Directiva de comercio de derechos de emisión como protectora del medio ambiente y no como una especie de licencia para contaminar, de tal manera que no se trata de una haber en manos de las empresas el no haber emitido tales derechos de emisión de cara a no asumir los ulteriores compromisos anuales respecto a los derechos de emisión asignados.
Así el TJUE entiende que la Directiva de comercio de derechos de emisión debe interpretarse en el sentido de que se opone a que la multa por exceso de emisiones que establece no se imponga al titular que no haya entregado, a más tardar el 30 de abril del año en curso, los derechos de emisión de equivalente de dióxido de carbono correspondientes a sus emisiones del año anterior, aun cuando disponga en esa fecha de derechos de emisión suficientes, y que el importe de la multa a tanto alzado previsto en esa disposición no puede ser modulado por el juez nacional en aras del principio de proporcionalidad.
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