Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 26 de septiembre de 2013, asunto C-195/12
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: Directiva 2004/8/CE; ámbito de aplicación; cogeneración y cogeneración de alta eficiencia; artículo 7; Plan regional de apoyo que prevé la concesión de “certificados verdes” a las instalaciones de cogeneración; concesión de una mayor cantidad de certificados verdes a instalaciones de cogeneración que valoricen principalmente otras formas de biomasa que no sean la madera o los residuos de madera; principio de igualdad y de no discriminación; artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 7 [1] de la Directiva 2004/8/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, relativa al fomento de la cogeneración sobre la base de la demanda de calor útil en el mercado interior de la energía, en relación con los artículos 2 y 4 de la Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, y con el artículo 22 de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE.
Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre Industrie du bois de Vielsalm & Cie SA (en lo sucesivo, «IBV») y la Région wallonne (Región de Valonia) en relación con la negativa de ésta a conceder a aquella el beneficio de un plan de apoyo reforzado que prevé la concesión de «certificados verdes» adicionales.
IBV lleva a cabo una actividad de aserrado y explota una central de cogeneración por medio de la cual valoriza residuos procedentes principalmente de esta actividad con el fin de garantizar su propia alimentación energética. El 23 de junio de 2008, IBV solicitó que se le concedieran certificados verdes complementarios con a la regulación nacional. El Gobierno valón denegó dicha solicitud por considerar que la instalación de IBV no cumplía ninguno de los tres requisitos que exige dicha disposición, ya que, en primer lugar, utiliza madera para la cogeneración, en segundo lugar, no aplica un proceso particularmente innovador y, en tercer lugar, no se enmarca en una perspectiva de desarrollo sostenible.
La Cour constitutionnelle ha planteado una serie de cuestiones prejudiciales en torno a este asunto.
En primer lugar se plantea su la primera parte de su primera cuestión el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 7 de la Directiva 2004/8 debe interpretarse en el sentido de que su ámbito de aplicación se limita únicamente a las instalaciones de cogeneración que se caracterizan por ser instalaciones de alta eficiencia en el sentido de dicha Directiva. El Tribunal entiende que “(… ) el artículo 7 de la Directiva 2004/8 debe interpretarse en el sentido de que su ámbito de aplicación no se limita únicamente a las instalaciones de cogeneración que se caracterizan por ser instalaciones de alta eficiencia en el sentido de esta Directiva”.
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta también si el artículo 7 de la Directiva 2004/8, en relación con los artículos 2 y 4 de la Directiva 2001/77 y 22 de la Directiva 2009/28, y habida cuenta del principio de igualdad de trato y de no discriminación, consagrado, especialmente, en los artículos 20 y 21 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que impone, permite o prohíbe una medida de apoyo reforzada como la controvertida en el litigio principal en la medida en que pueden beneficiarse de ellas todas las instalaciones de cogeneración que valoricen principalmente biomasa, salvo a las instalaciones de cogeneración que valoricen principalmente madera y/o residuos de madera.
Destacamos los siguientes extractos:
“48 Por otro lado, es preciso recordar que el principio de igualdad de trato y de no discriminación consagrado, en particular, en los artículos 20 y 21 de la Carta, está dirigido a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión, tal y como se desprende, en particular, del artículo 51, apartado 1, de la Carta.
49 De ello resulta que, cuando como en el litigio principal, un Estado miembro adopte medidas de apoyo en favor de la cogeneración y de las fuentes de energía renovables que se inscriban en un marco como el establecido, por un lado, por la Directiva 2004/8, en particular, su artículo 7, y, por otro lado, por la Directiva 2001/77, en particular, su artículo 4, y aplique así el Derecho de la Unión, éste deberá respetar el principio de igualdad de trato y de no discriminación, consagrado particularmente en los artículos 20 y 21 de la Carta (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de abril de 2013, Soukupová, C‑401/11, apartado 28).
50 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de igualdad de trato y de no discriminación exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente (véanse, en particular, las sentencias de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique y Lorraine y otros, C‑127/07, Rec. p. I‑9895, apartado 23; de 12 de mayo de 2011, Luxemburgo/Parlamento y Consejo, C‑176/09, Rec. p. I‑3727, apartado 31, y de 21 de julio de 2011, Nagy, C‑21/10, Rec. p. I‑6769, apartado 47).
51 La vulneración eventual del principio de igualdad de trato a causa de un trato diferente implica pues que las situaciones en cuestión sean comparables, habida cuenta del conjunto de elementos que las caracterizan (véase, en particular, la sentencia Arcelor Atlantique y Lorraine y otros, antes citada, apartado 25). En sus observaciones, el Gobierno polaco y la Comisión alegaron particularmente que este requisito no concurría en el caso de autos.
52 A este respecto, procede recordar que los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable, deben apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto de la Unión que establece la distinción de que se trata. Además, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión (véanse, en particular, las sentencias antes citadas Arcelor Atlantique y Lorraine y otros, apartado 26, y Luxemburgo/Parlamento y Consejo, apartado 32 y jurisprudencia citada).
53 Esta interpretación debe aplicarse igualmente, mutatis mutandis, en el marco de un examen destinado a apreciar la conformidad de las medidas nacionales que apliquen el Derecho de la Unión con principio de igualdad de trato.
54 En primer lugar, en lo que atañe al objeto y a la finalidad de los actos de Derecho de la Unión en el marco de los cuales se inscribe la normativa controvertida en el litigio principal, procede señalar que, según se desprende del artículo 1 de la Directiva 2004/8, esta tiene como objetivo incrementar la eficiencia energética y mejorar la seguridad del abastecimiento mediante la creación de un marco para el fomento y el desarrollo de la cogeneración de alta eficiencia de calor y electricidad. Por su parte, los considerandos primer y quinto de esta Directiva señalan que tal fomento es una prioridad de la Unión habida cuenta de los beneficios potenciales de la cogeneración en lo que se refiere al ahorro de energía primaria, a la eliminación de pérdidas en la red y a la reducción de las emisiones, en particular de gases de efecto invernadero, lo que contribuye a la protección del medio ambiente, y en particular, al cumplimiento de los objetivos del Protocolo de Kioto y a la seguridad del suministro energético.
55 Por su parte, la Directiva 2001/77 tiene por objetivo, a tenor de su artículo 1, fomentar un aumento de la contribución de las fuentes de energía renovables a la generación de electricidad en el mercado interior de la electricidad y sentar las bases de un futuro marco comunitario para el mismo.
56 Así, de los considerandos primero y segundo de esa Directiva se desprende que tal fomento de las fuentes de energía renovables, que es un objetivo prioritario para la Unión, se justifica al tomar en consideración, especialmente, el hecho de que la explotación de dichas fuentes de energía contribuye a la protección del medio ambiente y al desarrollo sostenible y que puede contribuir así a la diversificación del abastecimiento energético y a acelerar la consecución de los objetivos del protocolo de Kioto.
57 Además, en lo que atañe, más concretamente, a los mecanismos nacionales de apoyo a la cogeneración y a la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, a los que se hace referencia respectivamente en los artículos 7 de la Directiva 2004/8 y 4 de la Directiva 2001/77, del vigésimo sexto considerando de la Directiva 2004/8 y del decimocuarto considerando de la Directiva 2001/77 se desprende expresamente que el hecho de garantizar el buen funcionamiento de dichos mecanismos constituye un medio importante para alcanzar los objetivos de estas Directivas.
58 En segundo lugar, en lo que respecta a los principios y objetivos que rigen el ámbito en el que se inscriben las Directivas 2004/8 y 2001/77, procede señalar que ambas fueron adoptadas sobre la base del artículo 175 CE, apartado 1, es decir, en el marco de la política de la Unión en materia de medio ambiente.
59 A este respecto, tanto el artículo 7, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2004/8 como el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/77 señalan además que los mecanismo de apoyo nacional previstos por estas disposiciones contribuyen a la realización de los objetivos definidos en los artículos 6 CE y 174 CE, apartado 1.
60 Esta última disposición, que enumera los objetivos de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente, se refiere a la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales, y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.
61 En tercer lugar, en lo que atañe más concretamente a las elecciones que han de realizarse con ocasión de la elaboración de los planes nacionales de apoyo a la cogeneración y a la generación de electricidad mediante fuentes de energía renovables que las Directivas 2004/8 y 2001/77 pretenden fomentar, es preciso señalar que de éstas se desprende que los Estados miembros conservan a este respecto una amplia facultad de apreciación.
(…)
66 De los apartados 62 a 65 de la presente sentencia se desprende que, si bien se insta a los Estados miembros a contribuir a la consecución de los objetivos perseguidos por las Directivas 2004/8 y 2001/77 y más generalmente a los objetivos de la Unión en el ámbito del medio ambiente mediante la aplicación de mecanismos de apoyo a la cogeneración y a la generación de electricidad mediante fuentes de energía renovables, en su estado actual, el Derecho de la Unión concede una gran libertad de elección a los Estados miembros en lo que respecta a la aplicación de tales mecanismos.
67 En el contexto descrito en los apartados 54 a 66 de la presente sentencia, en modo alguno cabe deducir, en particular, del mero hecho de que el artículo 2, letra b), de la Directiva 2001/77 incluya una definición del término «biomasa» que englobe la fracción biodegradable de los productos, desechos y residuos procedentes de la agricultura, ya sean sustancias de origen vegetal o de origen animal, la fracción biodegradable de los productos, desechos y residuos procedentes de la silvicultura y de las industrias conexas, así como la fracción biodegradable de los residuos industriales y municipales, que las distintas categoría de sustancias enumeradas han de recibir el mismo trato en el contexto de la elaboración de las medidas nacionales de apoyo a la cogeneración y a la generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables.
68 En efecto, las diversas indicaciones que figuran en las Directivas 2004/8 y 2001/77, así como los objetivos a cuya consecución han de contribuir tales medidas de apoyo en este contexto, llevan a considerar que, al contrario, resulta inherente al marco establecido por dichas Directivas que las distintas categorías de sustancias enumeradas en el artículo 2, letra b), de la Directiva 2001/77 puedan ser apreciadas de manera distinta por el Estado miembro de que se trate en función de criterios muy variados.
69 En primer lugar, en lo que atañe a las indicaciones recogidas en las Directivas 2004/8 y 2001/77, procede señalar que del trigésimo primer considerando de la Directiva 2004/8 se desprende que la eficiencia y la sostenibilidad globales de la cogeneración dependen de múltiples factores entre los que figuran, en particular, los «tipos de combustible».
70 Tal y como se ha puesto de manifiesto en el apartado 62 de la presente sentencia, del artículo 1 y del trigésimo segundo considerando de la Directiva 2004/8 también resulta que se deja a los Estados miembros la elección de la aplicación detallada de ésta, lo que debe permitir a cada Estado miembro elegir el régimen «que mejor corresponda a su situación particular», teniendo en cuenta, a este respecto, « las circunstancias nacionales específicas, especialmente en lo que se refiere a las condiciones climáticas y económicas».
71 Por su parte, el decimonoveno considerando de la Directiva 2001/77 señala que, a la hora de favorecer el desarrollo de un mercado de fuentes de energía renovables, hay que tomar en consideración las repercusiones positivas de éste «sobre el potencial de desarrollo regional y local, las perspectivas de exportación, la cohesión social y las posibilidades de empleo, especialmente por lo que se refiere a las pequeñas y medianas empresas y a los productores de energía independientes».
72 Por su parte, el artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva, que se refiere, en particular, a la propuesta de marco comunitario para los sistemas de apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables que la Comisión podría presentar en un momento posterior, indica que cualquier marco propuesto debería particularmente «tener en cuenta las características de las distintas fuentes de energía renovables, junto con las distintas tecnologías y los diversos aspectos geográficos».
73 En segundo lugar, todos los objetivos perseguidos por las Directivas 2004/8 y 2001/77, y, en términos más generales, los objetivos de la Unión en el ámbito del medio ambiente, llevan también a considerar que las distintas categorías de sustancias que figuran bajo la denominación «biomasa» en el artículo 2, letra b), de la Directiva 2001/77 deben poder interpretarse de distinto modo.
74 En concreto, es por ello que tanto desde el punto de vista del carácter renovable de la fuente y, en consecuencia, de la disponibilidad de ésta, como desde la perspectiva del desarrollo sostenible, de la utilización prudente y racional de los recursos naturales y de la seguridad del abastecimiento, la madera, que es una fuente cuya renovación requiere un largo período de tiempo, se distingue de los productos de la agricultura o de los residuos procedentes de hogares o de la industria, cuya producción requiere un período de tiempo considerablemente menor.
75 Por otro lado, ha quedado acreditado que el impacto medioambiental global producido por la utilización reforzada de biomasa con fines de producción energética que puede resultar de las medidas de apoyo difiere en función de las características propias del tipo de biomasa utilizada.
76 Así, en lo que atañe al impacto medioambiental que puede resultar del refuerzo de las medidas de apoyo al uso de madera o de residuos de madera para la producción energética, puede resultar necesario tener en cuenta el hecho de que la deforestación excesiva o prematura que podría verse acrecentada por tales medidas de apoyo, puede contribuir al aumento de la presencia de dióxido de carbono en la atmósfera y a perjudicar a la biodiversidad o a la calidad del agua.
77 Por su parte, un mayor desarrollo de los productos agrícolas destinados a la valorización energética puede aumentar las distintas formas de contaminación específicamente relacionadas con las actividades agrícolas y, en particular, con el uso de abonos y pesticidas, como son los daños causados a los recursos hídricos.
78 Es preciso señalar igualmente que las distintas categorías de biomasa enumeradas en el artículo 2, letra b), de la Directiva 2001/77 incluyen, en particular, distintos tipos de residuos. A este respecto, el octavo considerando de la Directiva 2001/77 señala además que el apoyo que los Estados miembros prestan a las fuentes de energía renovables debe ser coherente con otros objetivos de la Unión, en particular el respeto de la jerarquía de los residuos. Pues bien, consta que, por ejemplo, según esta jerarquía, tal y como fue precisada, en último lugar, por el artículo 4 de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (DO L 312, p. 3), sustancias como la fracción biodegradable procedente de los residuos industriales y municipales, que están destinados esencialmente a la eliminación o a la valorización energética, en particular mediante la cogeneración, no pueden considerarse comparables ni a la madera utilizable como materia prima ni a los residuos de madera, en la medida en que éstos pueden ser reutilizados o reciclados en los sectores industriales relacionados con ella y en los que es posible que se de preferencia a ese tipo de tratamiento respecto de la valorización energética en el marco de dicha jerarquía.
79 Por último, factores como, en particular, la cantidad en que se hallan presentes las distintas fuentes de energía en el territorio del Estado miembro de que se trate o el posible nivel de desarrollo que se haya alcanzado en éste en cuanto a la utilización de una u otra fuente de energía renovable a efectos de la cogeneración o de la generación de electricidad pueden influenciar igualmente la elección que ha de realizarse en materia de selección de fuentes de energía renovables que han de promoverse en dicho Estado miembro tanto para la protección del medio ambiente como para la seguridad y la diversificación del abastecimiento energético.
80 Habida cuenta de lo que antecede, procede considerar que, a la vista, en particular, de los objetivos perseguidos por las Directivas 2001/77 y 2004/8 y los objetivos de la Unión en el ámbito del medio ambiente, del gran margen de apreciación que tales Directivas otorgan a los Estados miembros a los efectos de la adopción y la aplicación de los planes de apoyo destinados a favorecer la cogeneración y la generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, y habida cuenta de las características propias de las distintas categorías de biomasa que pueden utilizarse en un proceso de cogeneración, no debe considerarse que en el contexto de tales planes de apoyo dichas categorías se hallen en una situación comparable a efectos de una posible aplicación del principio de igualdad de trato, cuya observancia garantiza el Derecho de la Unión.
81 La necesidad de poder tratar de diferente manera las distintas categorías de biomasa y, en particular, de poder elegir, en función de consideraciones medioambientales diversas, los tipos de sustancias que pueden beneficiarse de apoyo y llevar a cabo una distinción en cuanto a las modalidades concretas de tales apoyos, incluida su magnitud, debe, al contrario, considerarse inherente a dicho contexto, sin que pueda estimarse en el estado actual del Derecho de la Unión que, al considerar que las diferentes categorías de biomasa no se hallan en la misma situación, los Estados miembros han sobrepasado manifiestamente los límites de la amplia facultad de apreciación de que disponen en la materia (véase, por analogía la sentencia Luxemburgo/Parlamento y Consejo, antes citada, apartados 50 y 51).
82 Habida cuenta de las anteriores consideraciones procede responder a la segunda parte de la primera cuestión y a la segunda cuestión que, en el estado actual del Derecho de la Unión, el principio de igualdad de trato y de no discriminación, consagrado especialmente en los artículos 20 y 21 de la Carta, no se opone a que los Estados miembros prevean una medida de apoyo reforzado, como la controvertida en el litigio principal, de la que puedan beneficiarse todas las instalaciones de cogeneración que valoricen principalmente biomasa salvo las instalaciones que valoricen principalmente madera y/o residuos de madera cuando creen planes nacionales de apoyo a la cogeneración y a la generación de electricidad por medio de fuentes de energía renovables como aquellos a los que se hace referencia en los artículos 7 de Directiva 2004/8 y 4 de la Directiva 2001/77.”
Comentario del autor:
En la sentencia se analiza la tensión entre las libertades económicas y las medidas ambientales, particularmente la justificación de normas nacionales que discriminen a unas instalaciones de cogeneración con relación a otras por razones ambientales.
El Tribunal concluye que la medida nacional enjuiciada trata de forma diferente a las instalaciones que valorizan madera o residuos de la madera, con relación al resto de las instalaciones de cogeneración, pero entiende que ello no supone una vulneración del principio de igualdad de trato por la concurrencia de razones ambientales justificativas.
El Tribunal muestra como los objetivos y principios propios de la política ambiental deben modular la interpretación de los principios fundamentales del Tratado referidos a la garantía del mercado interior, concretamente en este caso el principio de igualdad de trato y no discriminación. El principio de igualdad de trato debe interpretarse pues a la luz de los principios y objetivos de la Política ambiental, especialmente cuando hablamos de la aplicación de normas comunitarias y de transposición derivadas de aquella.
Documento adjunto: 
[1] El artículo 7 de la Directiva 2004/8, con la rúbrica «Planes de apoyo», dispone en sus apartados 1 y 2 lo siguiente: “1. Los Estados miembros garantizarán que el apoyo a la cogeneración -de las unidades existentes y de las futuras- se base en la demanda de calor útil y en el ahorro de energía primaria, a la luz de las oportunidades disponibles para reducir la demanda de energía a través de otras medidas que sean económicamente viables o favorables para el medio ambiente, como otras medidas de eficiencia energética. 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos [87 CE] y [88 CE], la Comisión evaluará la aplicación de los mecanismos empleados por los Estados miembros para prestar apoyo directo o indirecto a los productores de energía a partir de la cogeneración con arreglo a las normas dictadas por las autoridades públicas y que pudieran tener el efecto de restringir el comercio. La Comisión estudiará si dichos mecanismos contribuyen a alcanzar los objetivos establecidos en el artículo [6 CE] y en el [artículo 174 CE, apartado 1].”
