Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 5 de abril de 2017, que declara el incumplimiento de Bulgaria de la Directiva 2008/50, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (art. 23.1), por superar de forma continuada y sistemática los niveles de concentración de partículas finas (PM10)
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Tercera), Asunto C-488/15, ECLI:EU:C:2017:267
Temas Clave: Calidad del aire; Valores límite de emisión; Planes de calidad del aire
Resumen:
La demanda de la Comisión se centraba en el incumplimiento de las obligaciones de respetar los valores límite de PM10 establecidos en la Directiva y elaborar, en casos de superarlos, planes para la calidad del aire destinados a limitar el período de superación. El Tribunal de Justicia considera fundadas todas las imputaciones de la Comisión, habida cuenta de los datos de los informes de calidad del aire presentados, rechazando los motivos alegados por Bulgaria, como la situación socioeconómica.
Destacamos los siguientes extractos:
“71. En el presente asunto, los datos resultantes de los informes anuales sobre la calidad del aire presentados por la República de Bulgaria muestran que dicho Estado miembro superó los valores límite diarios y anuales aplicables a las concentraciones de PM10 en las zonas y las aglomeraciones BG0001 AG Sofía, BG0002 AG Plovdiv, BG0003 AG Varna, BG0004 Norte, BG0005 Sudoeste y BG0006 Sudeste desde el año 2007 hasta el año 2014 incluido, a excepción del valor límite anual en la zona BG0003 AG Varna durante el año 2009, extremo que, por lo demás, la República de Bulgaria no niega.
- Por lo que respecta a la alegación de la República de Bulgaria de que sus esfuerzos por reducir los niveles de PM10 se ven obstaculizados por su situación socioeconómica, procede recordar que, a tenor del anexo III de la Directiva 1999/30, la fecha a partir de la cual debían respetarse los valores límite diarios y anuales aplicables a las concentraciones de PM10 era el 1 de enero de 2005. Dicha obligación es aplicable a la República de Bulgaria a partir de la fecha de su adhesión a la Unión, a saber, el 1 de enero de 2007.
- Pues bien, cuando se ha comprobado objetivamente el incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le imponen el Tratado FUE o un acto de Derecho derivado, carece de relevancia que tal incumplimiento resulte de la voluntad del Estado miembro, al que le sea imputable, de su negligencia o incluso de dificultades técnicas a las que haya tenido que hacer frente (véanse las sentencias de 1 de octubre de 1998, Comisión/España, C‑71/97, EU:C:1998:455, apartado 15, y de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Grecia, C‑351/13, no publicada, EU:C:2014:2150, apartado 23).
- Por consiguiente, no cabe estimar la alegación de la República de Bulgaria relativa a su situación socioeconómica.
- Del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 resulta que, cuando los valores límite aplicables a las concentraciones de PM10 se superan después del plazo previsto para su aplicación, el Estado miembro de que se trate está obligado a elaborar un plan de calidad del aire que cumpla determinadas exigencias.
- Así, dicho plan deberá establecer medidas adecuadas de modo que el período en que se superen los valores límite sea lo más breve posible, y podrá incluir además medidas específicas destinadas a proteger a los sectores vulnerables de la población, incluidos los niños. Además, según el artículo 23, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2008/50, ese plan de calidad del aire contendrá al menos la información indicada en la sección A del anexo XV y podrá incluir medidas adoptadas de conformidad con su artículo 24. Ese plan será transmitido a la Comisión sin demora y, en cualquier caso, antes de que transcurran dos años desde el final del año en que se observó la primera superación.
- De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 tiene un alcance general, dado que se aplica, sin limitación en el tiempo, siempre que se supere cualquier valor límite de contaminante fijado por la citada Directiva, tras el plazo previsto para su aplicación, tanto si lo establece la Directiva como la Comisión en virtud del artículo 22 de ésta (véase la sentencia de 19 de noviembre de 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, apartado 48).
- En el marco de la interpretación de la Directiva 96/62, el Tribunal de Justicia ha declarado que, si bien los Estados miembros disponen de una facultad de apreciación, el artículo 7, apartado 3, de dicha Directiva implica unos límites a su ejercicio, que pueden invocarse ante los tribunales nacionales por lo que respecta a la adecuación de las medidas que debe incluir el plan de acción al objetivo de reducción del riesgo de excesos y de limitación de su duración, habida cuenta del equilibrio que es preciso garantizar entre dicho objetivo y los distintos intereses públicos y privados en juego (véase la sentencia de 25 de julio de 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, apartados 45 y 46).
- Como subrayó la Abogado General en el punto 96 de sus conclusiones, en la interpretación del artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50, debe adoptarse el mismo enfoque. Por consiguiente, los planes relativos a la calidad del aire tan sólo pueden ser adoptados sobre la base del equilibrio entre el objetivo de reducir el riesgo de contaminación y los diferentes intereses públicos y privados en juego.
- Por lo tanto, el hecho de que un Estado miembro supere los valores límite aplicables a las concentraciones de PM10 no basta, por sí solo, para considerar que dicho Estado miembro ha incumplido las obligaciones previstas en el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50.
- En estas circunstancias, ha de comprobarse, mediante un análisis caso por caso, si los planes elaborados por el Estado miembro de que se trata son conformes con la referida disposición.
- A este respecto, del artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 se desprende que, si bien los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación para determinar las medidas que han de adoptarse, éstas deben, en cualquier caso, permitir que el período en que se superen los valores límite sea lo más breve posible (sentencia de 19 de noviembre de 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, apartado 57).
- Según la República de Bulgaria, a fin de determinar si se cumple el requisito de que el período de superación sea lo más breve posible ha de tenerse en cuenta el plazo de dos años previsto en el artículo 23, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2008/50 para la transmisión de los planes a la Comisión una vez finalizado el año en el que se observó la primera superación.
- Esta alegación no puede prosperar.
- En efecto, del tenor del artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50, así como de la configuración de dicha disposición, se desprende que la obligación de que el período de superación de los valores límite sea lo más breve posible es independiente de la obligación de transmitir los planes a la Comisión. Por consiguiente, el artículo 23, apartado 1, párrafo tercero, de dicha Directiva no concede al Estado miembro de que se trata ningún plazo adicional para adoptar medidas adecuadas y para que éstas surtan efecto.
- En el presente asunto, tal como se desprende del apartado 78 de esta sentencia, la República de Bulgaria ha incumplido durante ocho años consecutivos las obligaciones que le incumben en virtud de lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/50, en relación con su anexo XI, en todas las zonas y aglomeraciones.
- Por lo tanto, la República de Bulgaria estaba obligada a adoptar y ejecutar, lo más rápidamente posible, las medidas adecuadas en aplicación del artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 a partir del 11 de junio de 2010, fecha en la que dicho Estado miembro debía haber puesto en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la citada Directiva, de conformidad con su artículo 33, apartado 1.
- Pues bien, todavía en el año 2014, los valores límite diarios y anuales aplicables a las concentraciones de PM10 se superaron en la totalidad de las seis zonas y aglomeraciones búlgaras, es decir, tres años después de la expiración del plazo de transposición de la Directiva 2008/50. De este modo, la superación de dichos valores límite sigue siendo sistemática y continuada en ese Estado miembro, pese a las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2008/50.
- Además, como ha señalado la República de Bulgaria y tal como se desprende del apartado 100 de esta sentencia, la normativa nacional tan sólo se modificó en el mes de diciembre de 2015 a fin de acelerar el proceso de mejora de la calidad del aire ambiente.
- Una situación como ésta demuestra por sí misma, sin que sea necesario examinar de manera detallada el contenido de los planes elaborados por la República de Bulgaria, que, en el presente asunto, dicho Estado miembro no ha llevado a ejecución medidas adecuadas y eficaces para que el período en que se superan los valores límite aplicables a las concentraciones de PM10 sea «lo más breve posible», con arreglo al artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50.
Comentario de la Autora:
No es de extrañar la condena de Bulgaria, en la medida en que, como señala la Sentencia, durante ocho años consecutivos se incumplió la obligación de cumplir los valores de emisión fijados para el contaminante; en 2014, tres años después de la expiración del plazo de transposición de la Directiva 2008/50, se superaban los valores límite diarios y anuales fijados a las concentraciones de PM10 en todas las zonas y aglomeraciones de país; y, no se adoptaron medidas adecuadas y eficaces para mejorar la situación hasta diciembre de 2015. Este contaminante atmosférico es muy perjudicial para la salud, incidiendo en el sistema cardiovascular y las vías respiratorias.
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