Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Séptima) de 21 de julio de 2016, asuntos C‑387/15 y C‑388/15, por el que se resuelve la cuestión prejudicial por los órganos judiciales belgas, en relación con la interpretación de la Directiva 92/43/CE, de Hábitats
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asuntos C‑387/15 y C‑388/15
Temas clave: Red Natura 2000, Zonas de especial conservación, evaluación de las repercusiones sobre la integridad, medidas de conservación, “medidas mitigadoras”, medidas compensatorias, planes de ordenación territorial, puertos
Resumen:
Las cuestiones prejudiciales se plantean en el marco de dos litigios contra la Región Flamenca, en relación con la impugnación de la validez del plan regional de ordenación territorial de delimitación de la zona portuaria de Amberes, que prevé ampliar gran parte del puerto.
El proyecto afecta al espacio Natura 2000 denominado “Estuario del Escalda y del Durme desde la frontera con Holanda hasta Gante”.
Según el Gobierno flamenco, caso de que llegue a existir la posibilidad de causar perjuicio al área, la previsión del Plan respecto de las zonas predominantemente naturales contribuirán ya a la integridad del espacio Natura 2000, no siendo esta previsión una medida compensatoria, sino una auténtica medida de conservación en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Directiva «hábitats».
Los recurrentes afirman que solamente puede aprobarse un plan o proyecto si una evaluación adecuada pone de manifiesto que no va a causar perjuicio a la integridad del espacio en cuestión. Para dichos recurrentes, el examen que se efectuó a este respecto no se refería a la situación medioambiental existente, sino a la que se derivará de las primeras medidas y que la creación de una zona predominantemente natural de «naturaleza resistente» debe ser considerada, al menos en parte, una medida compensatoria, que no puede ser tenida en cuenta al realizar una evaluación adecuada.
Del mismo modo entienden que desarrollar, una vez aprobado el plan, nuevas zonas naturales que habrán de poseer las características del espacio Natura 2000 de que se trata es contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats», que incorpora el principio de cautela. A su juicio, pues, las autoridades nacionales competentes deben denegar la aprobación del plan o proyecto en cuestión si no han adquirido el convencimiento de que no causará perjuicio a la integridad del espacio de que se trata.
Por contra, la Autoridad Portuaria de Amberes, recalca también que el plan regional de ordenación territorial no aplica ninguna técnica de mitigación ni de compensación, sino que incluye medidas de conservación.
La justicia belga plante la correspondiente cuestión prejudicial relativa a si las disposiciones del artículo 6 de la Directiva «hábitats» deben interpretarse en el sentido de que, en el caso de un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión de un lugar de importancia comunitaria o sin ser necesario para la misma, establece, con carácter previo a la producción de repercusiones negativas en un tipo de hábitat natural existente en el referido lugar, medidas para el desarrollo futuro de un área de ese tipo que se acabarán de aplicar después de la evaluación del carácter apreciable del perjuicio eventualmente causado a la integridad de dicho lugar, tales medidas pueden ser tomadas en consideración a la hora de realizar esa evaluación conforme al apartado 3 de ese artículo 6, o si deben ser calificadas de «medidas compensatorias» en el sentido del apartado 4 del mismo artículo.
Destacamos los siguientes extractos:
- Las disposiciones del artículo 6 de la Directiva «hábitats» deben interpretarse como un conjunto coherente, a la luz de los objetivos de conservación perseguidos por esta Directiva. En efecto, los apartados 2 y 3 de dicho artículo tienen por objeto garantizar el mismo nivel de protección para los hábitats naturales y los hábitats de especies, mientras que el apartado 4 del mismo artículo se limita a establecer una excepción a la segunda frase de su apartado 3.
- Así, el artículo 6 de la mencionada Directiva reparte las medidas en tres categorías, a saber, medidas de conservación, medidas preventivas y medidas compensatorias, contempladas en sus apartados 1, 2 y 4, respectivamente.
- En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente ha hecho constar que la ejecución del plan regional de ordenación territorial tendría como consecuencia la desaparición de un total de 20 hectáreas de marismas y de estuario del espacio Natura 2000 de que se trata.
- (…) las medidas controvertidas en los litigios principales prevén, en particular, la desaparición de parte de ese espacio, lo que impide que puedan ser calificadas de medidas que garantizan su conservación.
- Así pues, una medida preventiva únicamente es conforme con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva «hábitats» si se garantiza que no origina ninguna alteración que pueda afectar de forma significativa a los objetivos de dicha Directiva, en particular a sus objetivos de conservación (sentencia de 14 de enero de 2016, Grüne Liga Sachsen y otros, C‑399/14, EU:C:2016:10, apartado 41 y jurisprudencia que allí se cita).
- De lo anterior se infiere que el artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva «hábitats» no es aplicable en circunstancias tales como las del asunto enjuiciado en los litigios principales.
- En consecuencia, la respuesta a la cuestión planteada debe buscarse exclusivamente en el artículo 6, apartados 3 y 4 de la citada Directiva.
- El artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» establece un procedimiento de evaluación destinado a garantizar, mediante un control previo, que un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar de que se trate o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable al citado lugar únicamente se autorice en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar (sentencia de 11 de abril de 2013, Sweetman y otros, C‑258/11, EU:C:2013:220, apartado 28 y jurisprudencia que allí se cita).
- Así pues, esta disposición establece dos fases. La primera, mencionada en la primera frase de la disposición, impone a los Estados miembros la realización de una evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o un proyecto en un lugar protegido cuando exista la probabilidad de que dicho plan o proyecto afecte de manera apreciable a ese lugar.
- La segunda fase, mencionada en el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva «hábitats», que tiene lugar después de la evaluación adecuada antes mencionada, supedita la autorización de tal plan o proyecto al requisito de que no cause perjuicio a la integridad del lugar afectado, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del mismo artículo.
- A este respecto, la evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o proyecto sobre el lugar de que se trate que debe llevarse a cabo en virtud del artículo 6, apartado 3, implica que deben identificarse, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o del proyecto que puedan afectar, por sí mismos o conjuntamente con otros planes o proyectos, a los objetivos de conservación de dicho lugar (sentencia de 14 de enero de 2016, Grüne Liga Sachsen y otros, C‑399/14, EU:C:2016:10, apartado 49 y jurisprudencia que allí se cita).
- Por otra parte, es preciso señalar que, en general, los eventuales efectos positivos de la creación futura de un nuevo hábitat, que pretende compensar la pérdida de superficie y de calidad de ese mismo tipo de hábitat en un lugar protegido, son difícilmente previsibles y, en cualquier caso, sólo serán visibles dentro de algunos años (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de mayo de 2014, Briels y otros, C‑521/12, EU:C:2014:330, apartado 32).
- La aplicación de este principio (principio de cautela) a la hora de cumplir lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» exige que la autoridad nacional competente evalúe las repercusiones del proyecto en el lugar de que se trate teniendo en cuenta los objetivos de conservación de ese lugar y tomando en consideración las medidas de protección integradas en el citado proyecto y dirigidas a evitar o reducir los eventuales efectos perjudiciales causados directamente en aquél, a fin de garantizar que el proyecto no causará perjuicio a la integridad del referido lugar (sentencia de 15 de mayo de 2014, Briels y otros, C‑521/12, apartado 28).
- En el presente asunto, por un lado, los perjuicios para el espacio Natura 2000 de que se trata son manifiestos, puesto que el órgano jurisdiccional remitente ha podido cuantificarlos. Por otro lado, los beneficios que se deriven del desarrollo de zonas predominantemente naturales ya se han tenido en cuenta en la evaluación y en la demostración de la ausencia de un perjuicio apreciable para dicho espacio, pese a que el resultado del desarrollo de dichas zonas es incierto, puesto que no se ha acabado de realizar.
- Por consiguiente, las circunstancias de los asuntos principales y las del asunto en que se dictó la sentencia de 15 de mayo de 2014, Briels y otros (C‑521/12, EU:C:2014:330), son similares, ya que en ambos casos se parte de una premisa idéntica a la hora de evaluar las repercusiones del plan o proyecto para el lugar de que se trate, a saber, la de unos beneficios futuros que vendrían a mitigar el apreciable perjuicio causado a dicho lugar, mientras que las mencionadas medidas de desarrollo no se han acabado de ejecutar.
- En virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva «hábitats», en el supuesto de que, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación efectuada con arreglo al artículo 6, apartado 3, primera frase, de la misma Directiva y a falta de soluciones alternativas, debiera sin embargo realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro de que se trate deberá tomar cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida.
- Por lo tanto, las autoridades nacionales competentes sólo pueden conceder, en este contexto, una autorización con arreglo al artículo 6, apartado 4, de aquella Directiva en la medida en que concurran los requisitos en él establecidos (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de mayo de 2014, Briels y otros, C‑521/12, EU:C:2014:330, apartado 37 y jurisprudencia que allí se cita).
Comentario del autor:
El TJUE hace una interpretación estricta del 6.3 de la Directiva Hábitats, aplicando además del principio de cautela sobre el proyecto de ampliación del puerto de Amberes. Dada la afección del proyecto sobre el estuario entiende que las medidas contempladas como “mitigadoras” no tienen previsión normativa en la Directiva y que no siendo medidas de conservación, no es de aplicación el artículo 6.3 sino el 6.4 de la Directiva ya que lo que el plan de ampliación del puerto de Amberes prevé son realmente medidas compensatorias sobre una afección real a la integridad del espacio Natura 2000 y lo que deben hacer las autoridades belgas es otorgar la autorización correspondiente del 6.4 previo cumplimiento de los requisitos que prevé.
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