Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2018, que interpreta, en procedimiento prejudicial, la Directiva 2001/42, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (arts. 2 y 3): un reglamento regional de urbanismo zonal que incide en la ejecución futura de proyectos inmobiliarios constituye un plan o programa sujeto a evaluación ambiental
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala segunda), Asunto C-671/16, ECLI:EU:C:2018:403
Temas Clave: evaluación ambiental estratégica; concepto de “planes y programas”; planes urbanísticos; medio ambiente urbano
Resumen:
El Consejo de Estado de Bélgica solicitó pronunciamiento del Tribunal de Justicia antes de resolver el recurso de anulación planteado por asociaciones y particulares contra el “Reglamento regional de urbanismo” del “Distrito europeo” de Bruselas (Rue de la Loi e inmediaciones) aprobado por Decreto del Gobierno de la Región de Bruxelles-Capital, por, entre otros motivos, no haber realizado la evaluación ambiental prevista en la Directiva 2001/42.
Las demandantes alegaban que el Derecho belga sujeta a evaluación ambiental estratégica las medidas de ordenación del territorio pero excluye indebidamente las urbanísticas (reglamentos regionales de urbanismo), a diferencia de la Directiva. Por su parte, la Administración demandada sostenía que el Decreto impugnado no constituía ni un plan ni un programa en el sentido de dicha Directiva, por lo que no requería haber sido evaluado.
El Tribunal de Justicia comienza recordando su doctrina consolidada sobre la evaluación ambiental estratégica, poniendo de relieve su importancia y finalidad (alcanzar un nivel elevado de protección ambiental y contribuir la integración de los aspectos ambientales en los planes y programas) y consagrando una interpretación amplia de su ámbito de aplicación que garantice la evaluación previa de todos aquéllos planes y programas que puedan tener efectos ambientales significativos.
Aplicando tales presupuestos, la Sentencia entiende, en primer lugar, que el instrumento urbanístico cuestionado cumple los dos requisitos acumulativos de la definición de “planes y programas” que contiene la Directiva (art. 2, letra a), tal como han sido interpretados por el Tribunal de Justicia. De una parte, el plan urbanístico procede de una autoridad regional; y, de otra, el mismo viene “exigido” por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, pese a no ser obligatorio.
Idéntica es la conclusión alcanzada sobre el cumplimiento de los requisitos del art. 3 de la Directiva (ámbito de aplicación). En primer lugar, el plan está incluido en el sector de «la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo», mencionado en el apartado 2 a), pues, entre otras cosas, pretende transformar la zona afectada y contiene normas procedimentales (solicitud de licencias y certificados urbanísticos). En segundo lugar, entiende la Sentencia que también cumple el requisito de establecer el marco para la futura autorización de proyectos incluidos en la Directiva de evaluación ambiental de proyectos, a la luz de los criterios jurisprudenciales consolidados (contenido y finalidad del acto en conexión con los anexos de la citada Directiva).
La Sentencia termina estableciendo que un reglamento como el analizado debe someterse a la evaluación ambiental estratégica regulada en la Directiva.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) el artículo 2, letra a), de la Directiva EMEA define los «planes y programas» a que se refiere como aquellos que cumplen dos requisitos acumulativos, a saber, por una parte, haber sido elaborados o adoptados por una autoridad nacional, regional o local o elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un parlamento o gobierno, y, por otra parte, ser exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
“(…) el artículo 2, letra a), de la Directiva EMEA define los «planes y programas» a que se refiere como aquellos que cumplen dos requisitos acumulativos, a saber, por una parte, haber sido elaborados o adoptados por una autoridad nacional, regional o local o elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un parlamento o gobierno, y, por otra parte, ser exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
37. El Tribunal de Justicia ha interpretado dicha disposición en el sentido de que deben considerarse «exigidos», en el sentido y para la aplicación de la Directiva EMEA y, por tanto, sometidos a la evaluación de sus efectos en el medio ambiente en las condiciones que esta determina, los planes y programas cuya adopción se inscriba en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán las autoridades competentes para adoptarlos y el procedimiento de elaboración (sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑567/10, EU:C:2012:159, apartado 31).
38. En efecto, excluir del ámbito de aplicación de la Directiva EMEA los planes y los programas, cuya adopción no reviste carácter obligatorio, menoscabaría el efecto útil de dicha Directiva, dada su finalidad, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑567/10, EU:C:2012:159, apartados 28 y 30).
39. En este caso, de las constataciones del órgano jurisdiccional remitente resulta que el Decreto impugnado fue adoptado por una autoridad regional sobre la base de los artículos 88 y siguientes del Código de ordenación del Territorio de Bruselas.
40. Por lo tanto, se cumplen los requisitos enumerados en el apartado 36 de la presente sentencia.
42. Por lo que respecta al primero de estos requisitos, del tenor literal del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EMEA resulta que dicha disposición se refiere en particular al sector de «la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo».
44. Del artículo 88 del Código OTB se desprende que un reglamento regional de urbanismo guarda relación en particular con las construcciones y sus inmediaciones, en los aspectos, entre otros, de las vías públicas, de la conservación, de la seguridad, de la salubridad, de la energía, de la acústica, de la gestión de residuos y de la estética.
45. Por lo tanto, tal acto está incluido en el sector de «la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo», en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EMEA.
46. En lo que atañe al segundo de estos requisitos, para determinar si un reglamento regional de urbanismo, como el controvertido en el asunto principal, establece el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva ERMA, debe examinarse el contenido y la finalidad de dicho reglamento, habida cuenta del alcance de la evaluación medioambiental de los proyectos, tal como se prevé en dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 y C‑110/09, EU:C:2010:355, apartado 45).
47. En lo concerniente, en primer lugar, a los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva ERMA, procede recordar que en el epígrafe 10 de este último anexo figuran los proyectos de infraestructura, los cuales comprenden en el punto b) de ese epígrafe los proyectos de urbanizaciones.
48. Debe señalarse que el acto impugnado contiene normas aplicables a todas las construcciones, es decir, a los inmuebles, sean del tipo que sean, y a todas sus inmediaciones, incluidas las «zonas de espacio abierto» y las «zonas de tránsito», ya sean privadas o accesibles al público.
50. Más concretamente, dicho acto contiene disposiciones relativas en particular al número, disposición y dimensión de los edificios, así como a su superficie en planta; a los espacios libres, incluidas las plantaciones en esos espacios; a los sistemas colectores de aguas pluviales, incluida la construcción de estanques para tormentas y de cisternas de recuperación; a la concepción de los edificios en relación con sus usos potenciales, su longevidad y su desmantelamiento; al coeficiente de biotopo, a saber, la relación entre las superficies urbanizables ecológicamente y la superficie del terreno; a la ordenación de tejados, especialmente desde el punto de vista de la integración paisajística y de la vegetación.
51. En cuanto a la finalidad del acto impugnado, este persigue un objetivo de transformación del distrito en un distrito «urbano, denso y mixto» y tiene por objeto el «nuevo desarrollo del Distrito Europeo en su conjunto». Más específicamente, dicho acto contiene un capítulo titulado «Disposiciones relativas a la composición del expediente de solicitud de certificado urbanístico y de licencia urbanística», que recoge no solo normas sustantivas que han de aplicarse cuando se concedan licencias, sino también normas procedimentales relativas a la composición de las solicitudes de licencias urbanísticas y de certificados urbanísticos.
53. En segundo lugar, respecto a la cuestión de si el acto impugnado establece el marco para la autorización de tales proyectos en el futuro, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, EU:C:2016:816, apartado 49 y jurisprudencia citada).
54. Esta interpretación del concepto de «planes y programas» tiene por objeto garantizar, tal como señaló la Abogado General en el punto 23 de sus conclusiones, la evaluación medioambiental de aquellas especificaciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
55. Por lo tanto, tal como señaló la Abogado General en los puntos 25 y 26 de sus conclusiones, el concepto de «conjunto significativo de criterios y de condiciones» debe entenderse de manera cualitativa y no cuantitativa. En efecto, conviene atajar posibles estrategias para eludir las obligaciones establecidas por la Directiva EMEA que pudieran concretarse en una fragmentación de las medidas, reduciendo de este modo el efecto útil de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, EU:C:2016:816, apartado 48 y jurisprudencia citada).
56. De la lectura del acto impugnado se desprende que este contiene en particular prescripciones relativas a la ordenación de las zonas situadas en las inmediaciones de los inmuebles y otros espacios libres, de las zonas de tránsito, de las zonas de patios y jardines, las cercas, las conexiones de las construcciones a las redes y al alcantarillado, los sistemas colectores de aguas pluviales y diversas características de las construcciones, en concreto el carácter convertible y duradero de estas, algunos de sus aspectos externos o incluso los accesos de los vehículos a las mismas.
57. Habida cuenta de cómo se definen, los criterios y las condiciones que establece tal acto pueden, como señaló la Abogado General en el punto 30 de sus conclusiones, tener efectos significativos en el medio urbano.
58. En efecto, tales criterios y condiciones pueden, como subrayó la Comisión, tener repercusiones en la luz, el viento, el paisaje urbano, la calidad del aire, la biodiversidad, la gestión del agua, el carácter duradero de las construcciones y, más en general, las emisiones en la zona concernida. Más concretamente, tal como se menciona en el preámbulo del acto impugnado, la envergadura y la disposición de los inmuebles de gran dimensión pueden provocar efectos indeseables de sombra y de viento.
59. A la vista de estos elementos, cuya realidad y alcance a la luz del acto concernido corresponde no obstante al órgano jurisdiccional remitente apreciar, ha de considerarse que un acto, como el controvertido en el asunto principal, está incluido en el concepto de «planes y programas», en el sentido del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva EMEA, y debe ser objeto de una evaluación de los efectos medioambientales.
Comentario de la Autora:
La Sentencia aplica criterios interpretativos ya consagrados por el Tribunal de Justicia sobre el concepto de “planes y programas” y el ámbito de aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica para concluir que el acto cuestionado, un plan urbanístico, debió evaluarse, como, por ejemplo, que el significado de plan o programa “exigido” que contempla la definición no equivale a obligatorio.
Destacan, como en la Sentencia Tribaut de la misma fecha, los desarrollos sobre el concepto de «conjunto significativo de criterios y de condiciones» que estableció la STJUE D’Oultremont (2016) a efectos del cumplimiento del requisito del establecimiento, en el acto cuestionado, del marco de la autorización futura de proyectos con incidencia ambiental significativa, en el sentido de que debe apreciarse en sentido cualitativo y no cuantitativo, con la finalidad de que no se eluda, mediante la fragmentación de las medidas, la evaluación ambiental estratégica de actos urbanísticos que van a condicionar significativamente el medio ambiente urbano de una zona. El Tribunal de Justicia entiende, en este sentido, que elementos como la ordenación de espacios libres, las conexiones a redes o alcantarillado, pueden incidir, en aspectos como el paisaje urbano, el viento, la calidad del aire, las emisiones o la biodiversidad y por tanto requieren ser evaluadas.
Documento adjunto: 
