Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 2017 (procedimiento prejudicial) sobre el art. 5 del Reglamento 1907/2006, de control de sustancias químicas (REACH): pueden exportarse fuera de la Unión Europea sustancias químicas importadas aunque no hayan sido debidamente registradas ante la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA)
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia (inmaculada.revuelta@uv.es)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Tercera), Asunto C‑535/15, ECLI:EU:C:2017:315
Temas Clave: Sustancias químicas; Reglamento REACH; Registro; Comercialización; Exportación
Resumen:
El Tribunal Supremo (contencioso-administrativo) de Alemania plantea cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia antes de resolver el litigio entre la “Ciudad de Hamburgo” y el Sr. Pinckernelle (comerciante de sustancias químicas) relacionado con el incumplimiento de la obligación de registro ante la ECHA de una sustancia química (sulfato de nicotina) que importó de China. Se fiscaliza, en concreto, la legalidad de la decisión administrativa de prohibir la exportación a Rusia de dicha sustancia dada su peligrosidad. El citado Tribunal quería saber si el Reglamento REACH (art. 5), que regula el registro solo permite exportar fuera de la Unión aquéllas sustancias previamente registradas.
El Tribunal de Justicia, interpretando el citado precepto a la luz de su tenor literal así como de la sistemática y objetivos del Reglamento REACH, en conexión con el concepto de “comercialización” (art. 3), concluye que dicha prohibición no está amparada en el mismo en la medida en que se proyecta únicamente sobre el mercado interior y no afecta a las exportaciones de sustancias químicas a terceros países.
La Sentencia recuerda, por último, que el Reglamento REACH impone a los Estados la obligación de adoptar medidas para garantizar su cumplimiento y prevé la imposición de sanciones frente a eventuales incumplimientos respondiendo con ello a la alegación de las autoridades alemanas de que admitir la exportación de sustancias que no han sido debidamente registradas plantea el riesgo de que importadores poco escrupulosos incumplan intencionadamente las obligaciones de registro impuestas al saber que pueden exportarlas.
Destacamos los siguientes extractos:
“39. En virtud del artículo 129, apartado 3, del Reglamento REACH, si, en el caso de que la Comisión tome la decisión de autorizar las medidas provisionales por un período de tiempo definido, las medidas provisionales adoptadas por el Estado miembro consisten en una restricción de comercialización o de uso de una sustancia, el Estado miembro afectado iniciará un procedimiento comunitario de restricción presentando a la Agencia un expediente, con arreglo al anexo XV del antedicho Reglamento, en el plazo de tres meses a partir de la fecha de la decisión de la Comisión. Pues bien, el referido anexo XV establece principios generales para la preparación de expedientes destinados a proponer y justificar, en particular, las restricciones de la fabricación, comercialización o utilización de una sustancia en la Comunidad. Por tanto, resulta evidente que la «comercialización» contemplada en el artículo 129, apartado 3, del Reglamento REACH, sólo se refiere al mercado interior y no cubre las exportaciones a terceros países.
- En relación con este último aspecto, procede subrayar que, en el marco del Reglamento REACH, las sustancias que salen del territorio de la Comunidad no se consideran «comercializadas», sino «exportadas». Así, el artículo 2, apartado 7, letra c), inciso i), de dicho Reglamento dispone que «quedan exentas de lo dispuesto en los títulos II, V y VI las sustancias, como tales o en forma de preparados, registradas de conformidad con el título II, exportadas fuera de la Comunidad por un agente de la cadena de suministro y vueltas a importar a la Comunidad por otro agente de la misma cadena de suministro que pueda demostrar que la sustancia reimportada es la misma que la sustancia exportada».
- De lo anterior se deriva que la exportación de una sustancia a un país tercero no puede calificarse como «comercialización» de dicha sustancia, en el sentido del artículo 3, punto 12, y del artículo 5 del Reglamento REACH.
- A este respecto, debe señalarse que los objetivos del Reglamento REACH no se oponen a tal interpretación de las antedichas disposiciones. En efecto, este Reglamento se basa explícitamente en el artículo 95 CE, actualmente artículo 114 TFUE, cuyas disposiciones son aplicables para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 14 CE, actualmente artículo 26 TFUE, que son establecer el mercado interior o garantizar su funcionamiento, lo cual implicará un espacio sin fronteras interiores en el que, en particular, estará garantizada la libre circulación de mercancías.
- En este marco, el considerando 1 del Reglamento REACH señala que este último debe garantizar, en particular, la libre circulación de mercancías. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha precisado que ésta atañe al mercado interior (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de marzo de 2016, Canadian Oil Company Sweden y Rantén, C‑472/14, EU:C:2016:171, apartado 32). A tenor del considerando 2 del referido Reglamento, el funcionamiento eficaz del mercado interior de sustancias sólo se puede conseguir si los requisitos que deben cumplir las sustancias no difieren de forma significativa de un Estado miembro a otro. Conforme al considerando 7 del antedicho Reglamento, para mantener la integridad del mercado interior y garantizar un alto nivel de protección de la salud humana —especialmente la de los trabajadores— y del medio ambiente, es necesario garantizar que la fabricación de sustancias en la Comunidad cumpla la normativa comunitaria, incluso cuando dichas sustancias se exportan.
- De todos estos elementos se desprende que el mercado al que se hace referencia en el Reglamento REACH es el mercado interior y que, por tanto, la «comercialización» atañe al mercado interior. Tal interpretación no se ve contradicha por ningún elemento de dicho Reglamento, tanto más teniendo en cuenta que, cuando se trata de la puesta en circulación de sustancias fuera del mercado interior, el Reglamento REACH hace referencia al concepto de exportación.
- La Ciudad de Hamburgo y el Gobierno alemán sostienen que la interpretación de los términos «se comercializarán», que figuran en el artículo 5 del Reglamento REACH, en el sentido de que sólo atañen al mercado interior y no a la exportación a terceros países de sustancias químicas no registradas cuando se importaron en la Unión podría generar el riesgo de que importadores poco escrupulosos infringiesen intencionadamente las obligaciones de registro de sustancias químicas impuestas por la Unión, al saber que pueden simplemente exportarlas.
- A este respecto, debe recordarse que, de conformidad con el artículo 126 del Reglamento REACH, los Estados miembros establecerán disposiciones sobre sanciones por infracción de lo dispuesto en dicho Reglamento, incluido el artículo 5, que impone el registro de las sustancias, en particular, cuando dichas sustancias son importadas, y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Asimismo, las sanciones previstas deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias.
- En el caso de autos, procede observar que, tal como se precisa en el apartado 18 de la presente sentencia, la normativa alemana establece que será condenado a la pena de prisión de hasta dos años o multa pecuniaria quien infrinja el Reglamento REACH.
- Finalmente, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia y, en particular, de la resolución de remisión, se desprende que las autoridades competentes pueden recurrir a las disposiciones del Derecho administrativo nacional para imponer el cumplimiento, en su caso mediante ejecución forzosa, de la obligación de registro —tal como se deriva, en particular, del artículo 5 del Reglamento REACH— de una sustancia importada.
- Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial que el artículo 5 del Reglamento REACH, en relación con el artículo 3, punto 12, de dicho Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que las sustancias que no hubiesen sido registradas cuando fueron importadas en el territorio de la Unión de conformidad con el referido Reglamento pueden exportarse fuera de ese territorio”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia deja claro que el ambicioso sistema de control de sustancias químicas establecido en la Unión Europea con el Reglamento REACH no solo persigue la protección ambiental y de la salud sino también garantizar la libre circulación de mercancías. En este sentido, las restricciones a la comercialización de sustancias que establece, como el registro o la autorización, sólo son aplicables en el territorio de la Unión.
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