Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2018, que interpreta, en procedimiento prejudicial, el Reglamento (UE) 1308/2013, sobre la política pesquera común (art. 11): los Estados miembros no pueden, para cumplir la Directiva de hábitats, adoptar medidas de conservación de espacios marítimos Natura 2000, como prohibir la pesca profesional afectando a buques de otros Estados ni tampoco pueden adoptar medidas contra dichos buques para cumplir la Directiva de responsabilidad medioambiental, por ser la protección de los recursos biológicos marinos una competencia exclusiva de la Unión
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala tercera), Asunto C-683/16, ECLI:EU:C:2018:433
Temas Clave: política pesquera común; recursos biológicos marinos; pesca profesional; artes de arrastre y redes de fondo; Natura 2000; responsabilidad medioambiental
Resumen:
El Tribunal de lo contencioso‑administrativo de Colonia (Alemania) solicitó pronunciamiento del Tribunal de Justicia antes de resolver el recurso planteado por la federación de asociaciones ambientales “Círculo alemán de protección de la naturaleza” contra la desestimación por la Administración ambiental federal ( Oficina Federal de Protección de la Naturaleza) de su solicitud de prohibir la pesca con artes de arrastre y redes de fondo en tres zonas marinas Natura 2000 por corresponder dicha competencia en exclusiva a la Unión Europea.
Las demandantes fundamentaron su solicitud en la incompatibilidad de la pesca profesional con dichos métodos con las exigencias protectoras de la Directiva de hábitats (art. 6.2) y la obligación de adoptar medidas de prevención y reparación de daños ambientales conforme a la Directiva de responsabilidad medioambiental (arts. 6.2 y 12), pues dicha actividad afectaba a los arrecifes y bancos de arena y suponía capturas involuntarias de marsopas y aves marinas. Por su parte, la Administración ambiental adujo que la competencia correspondía en exclusiva a la Unión (art. 3 TFUE) y que el Reglamento 1380/2013 (art. 11) solo autoriza a los Estados a adoptar medidas de conservación cuando no afectan a buques pesqueros de otros Estados.
La Sentencia analiza, en primer lugar, si la prohibición unilateral de Alemania tendría cabida en el art. 11.1 del citado Reglamento, que regula la adopción de medidas de conservación en cumplimiento de la legislación ambiental (en concreto, de la Directiva marco por la que se establece una estrategia marina; de la Directiva de Aves; y, de la Directiva de hábitats). Pero la conclusión es finalmente negativa, pues los Estados están habilitados para adoptar medidas de conservación como la señalada pero sin afectar a buques de pesca de otros Estados.
La Sentencia niega, a continuación, que la prohibición pudiera justificarse en la Directiva 2004/35, pues la competencia para proteger los recursos biológicos marinos corresponde a la Unión y los Estados únicamente están autorizados para adoptar medidas de protección con base en las tres Directivas ambientales mencionadas, entre las que no se encuentra la misma. El Tribunal considera que si el legislador hubiera querido habilitar a los Estados para estas actuaciones habría incluido expresamente esta Directiva y recuerda su doctrina consolidada que establece que las excepciones deben interpretarse restrictivamente.
La conclusión de la Sentencia el Reglamento 1380/2013 se opone a la prohibición adopción unilateral por un Estado miembro de una medida como la prohibición de la pesca profesional con artes de arrastre y redes de fondo la medida solicitada por un Estado.
Destacamos los siguientes extractos:
“33. Con carácter preliminar, ha de recordarse que, en virtud del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º 1380/2013, se autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas de conservación que no afecten a los buques de pesca de otros Estados miembros, que sean aplicables a aguas bajo su soberanía o jurisdicción y que sean necesarias a efectos de cumplir sus obligaciones en virtud del artículo 13, apartado 4, de la Directiva 2008/56, el artículo 4 de la Directiva 2009/147 o el artículo 6 de la Directiva 92/43, siempre que estas medidas sean compatibles con los objetivos establecidos en el artículo 2 de ese Reglamento, cumplan el objetivo de la pertinente legislación de la Unión que pretendan aplicar y no sean menos estrictas que las medidas previstas en la legislación de la Unión.
37. Por lo que atañe, en primer lugar, al concepto de «medidas de conservación», procede hacer constar que los términos utilizados en el artículo 11 del citado Reglamento no permiten determinar el alcance de este concepto. No obstante, a efectos de la interpretación del apartado 1 de dicho artículo, debe tenerse en cuenta no solo el tenor literal de esa disposición, sino también su contexto y su finalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de abril de 2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, C‑119/09, EU:C:2011:208, apartado 25).
43. Es cierto que el Círculo alemán de protección de la naturaleza y el Gobierno portugués sostienen que el concepto de «medidas de conservación» se refiere únicamente a las medidas que persiguen un objetivo relacionado con la política pesquera común, mientras que las medidas de conservación mencionadas tendrían un alcance más amplio, puesto que se adoptarían para preservar el medio ambiente.
44. Sin embargo, como ha señalado el Abogado General en el punto 23 de sus conclusiones, el hecho de que medidas que prohíben la utilización de determinados instrumentos y técnicas de pesca afecten también a especies distintas de las capturadas no es suficiente para que tales medidas queden excluidas del ámbito de aplicación de la política pesquera común.
45. En efecto, la argumentación contraria no resiste el examen del tenor literal y de la sistemática de los artículos 7 y 11 del Reglamento n.º 1380/2013, cuya validez no se cuestiona. Estos artículos no contienen ninguna exclusión en lo que respecta a la adopción de medidas que restrinjan las técnicas de pesca autorizadas para preservar el medio ambiente. Por el contrario, el artículo 7, apartados 1, letra d), y 2, letra e), del citado Reglamento establece expresamente la adopción de medidas de conservación destinadas a fomentar las prácticas de pesca con escaso impacto sobre el ecosistema marino y, con carácter más general, la adopción de medidas específicas para minimizar los efectos negativos de las actividades pesqueras en la biodiversidad marina y los ecosistemas marinos.
50. Por consiguiente, el concepto de «medidas que cumplan el objetivo de la pertinente legislación de la Unión» debe entenderse en el sentido de que incluye las medidas adoptadas por un Estado miembro que se limitan a favorecer la consecución de los objetivos fijados en la legislación pertinente de la Unión.
51. Pues bien, unas medidas, como las mencionadas por el órgano jurisdiccional remitente, que prohíban con carácter general la pesca marítima profesional con artes de arrastre y redes de fondo pueden ser idóneas para favorecer el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies marinas presentes en las zonas afectadas y, en consecuencia, pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º 1380/2013.
52. Por lo que se refiere, en tercer lugar, al concepto de «buques de pesca de otros Estados miembros», el texto del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º 1380/2013 no contiene ninguna indicación en cuanto a los elementos constitutivos de este concepto.
53. No obstante, de los artículos 91, apartado 1, y 94, apartado 1, de la Convención de Montego Bay, que la Unión está obligada a cumplir, resulta que los buques poseerán la nacionalidad del Estado cuyo pabellón estén autorizados a enarbolar y que todo Estado ejercerá de manera efectiva su jurisdicción y control sobre los buques que enarbolen su pabellón.
54. De ello se deduce que el concepto de «buques de pesca de otros Estados miembros» utilizado en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º 1380/2013 debe entenderse referido exclusivamente a los buques que enarbolen el pabellón de un Estado miembro distinto del Estado miembro que ejerza su soberanía o jurisdicción sobre la zona en cuestión y que estén sujetos, por este motivo, a la jurisdicción y el control efectivos del Estado miembro cuyo pabellón enarbolen.
55. Pues bien, dado que el propio órgano jurisdiccional remitente ha constatado, como se desprende de la formulación de su cuestión prejudicial, que las medidas que menciona afectan a los buques de que se trata, dichas medidas no cumplen los requisitos del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º 1380/2013 y, por tanto, no pueden ser adoptadas unilateralmente, sobre esta base, por un Estado miembro.
57. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 11 del Reglamento n.º 1380/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro adopte medidas como las controvertidas en el litigio principal, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, que sean necesarias para cumplir sus obligaciones derivadas de la Directiva 2004/35.
60. Por otra parte, dado que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º 1380/2013 establece una excepción a la regla general enunciada en el artículo 6 del mismo Reglamento, según la cual corresponde a la Unión la competencia para adoptar medidas de conservación, sus disposiciones deben interpretarse de manera estricta (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2015, Zh. y O., C‑554/13, EU:C:2015:377, apartado 42).
62. De ello resulta que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º 1380/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro adopte medidas como las controvertidas en el litigio principal, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, que sean necesarias para cumplir sus obligaciones derivadas de la Directiva 2004/35.
Comentario de la Autora:
La Sentencia aborda novedosamente el tema de la articulación de la competencia exclusiva de la Unión para proteger los recursos biológicos marinos en el marco de la política pesquera común y las competencias de protección ambiental de los Estados en las aguas marinas de su jurisdicción; y, más en particular, para proteger áreas marinas Natura 2000 en cumplimiento de la Directiva de hábitats.
La interpretación del Tribunal de Justicia del artículo 11.1 del Reglamento de 2013 sobre la política pesquera común, que ordena este tema, ha clarificado cuestiones relevantes para determinar el alcance de las competencias de los Estados, como los conceptos de “medidas de conservación”; “medidas que cumplan el objetivo de la pertinente legislación de la Unión”; y, “buques de pesca de otros Estados miembros”. Además, queda claro que los Estados no pueden actuar en este ámbito en cumplimiento de la Directiva de responsabilidad medioambiental.
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