Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Maria del Pilar Teso Gamella)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 7726/2012
Temas Clave: Plan de Ordenación de Recursos Naturales; conflicto de competencias; Estado y Comunidad Autónoma; informe autonómico
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Aragón contra la sentencia dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Aragón, el 16 de marzo de 2010. Esta sentencia estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General del Estado, contra el Decreto 346/2003, de 16 de diciembre, por el que se inicia el procedimiento de aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Sector Oriental de los Monegros y del Bajo Ebro Aragonés, se crea un Consejo consultivo y de participación y se establece la figura del Director Técnico, en sus previsiones contenidas en los apartados a), b), d), m), p), q) y z) del número 2 del artículo 3.
El TS entiende que efectivamente los apartados impugnados se encuentran incursos en causa de nulidad pero no coincide en las razones que expone la sala de instancia, por lo que procede a corregirla.
Destacamos los siguientes extractos:
“Primero , que efectivamente la Comunidad Autónoma tiene competencia en materia de medio ambiente y protección de espacios naturales para elaborar y aprobar los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. Competencia que como antes señalamos, y ahora insistimos, nadie discute.
Segundo , que efectivamente tal como recoge el artículo 3.1 del Decreto impugnado en la instancia, al reproducir sustancialmente el artículo 7.2 de la Ley 4/1989 , durante la sustanciación del procedimiento para la elaboración de estos planes no puede expedirse ningún título de intervención, por ninguna Administración Pública, que suponga la transformación de la realidad física o biológica de la zona afectada sin informe favorable de la Comunidad Autónoma.
Y tercero , ello no significa que la Comunidad Autónoma pueda establecer, con carácter general, un listado general preventivo de ámbitos sectoriales desvinculados de la transformación de la realidad física o biológica que tenga sobre el terreno, como el que se relaciona en los apartados declarados nulos por la sentencia, que hemos recogido en el fundamento quinto.
La disposición que contiene tal listado de materias (letras a/, b/, d/, m/, p/, q/ y z/ del artículo 3.2 del Decreto recurrido en la instancia) es nulo porque no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 7.2 de la Ley 4/1989. Así es, lo relevante para que no pueda otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión, sin informe previo autonómico, no es el ámbito sectorial sobre el que verse dicha intervención, sino si la misma produce esa transformación de la realidad física o biológica a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 7 de la Ley de tanta cita, y en el caso de que tal transformación sea “sensible” el informe habrá de ser negativo.
Es más, la propia redacción del apartado z) del citado artículo 3.2 del Decreto impugnado en la instancia avala la tesis que exponemos, pues de dicha norma se infiere que cuando se trata de tales sectores concurre una prohibición general para otorgar autorización, concesión o licencia sin informe previo. Sin embargo, en los demás casos no aludidos ha de determinarse si suponen una transformación de la realidad física o biológica. Y lo cierto es que esta apreciación es aplicable en todo caso.” (F.J.8)
“En definitiva, no pueden establecerse presunciones generales para sujetar a informe favorable de la Comunidad Autónoma, considerando o suponiendo que toda autorización o concesión en determinadas materias siempre producirá esa transformación cualificada sobre la realidad física o biológica. Habrá de estarse al caso concreto, según el tipo de actuación proyectada, la naturaleza, finalidad e incidencia de la misma sobre el medio para determinar si efectivamente está sujeta al citado informe, insistimos, sin listas generales previas.
Dicho en términos legales, el informe únicamente se precisa respeto de actuaciones que comporten actos de transformación de la realidad física o biológica ( artículo 7.2 de la Ley 4/1989 ), y será negativo cuando se trate de una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del plan ( artículo 7.1 de la misma Ley 4/1989 ).
En el bien entendido, como antes adelantamos, que dicho informe favorable también se emitirá cuando la actuación administrativa deba ser autorizada por la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias, aquí hemos de corregir a la sentencia recurrida que parece señalar lo contrario, siempre que la concesión, autorización o licencia produzca esa transformación de la realidad física o biológica. Dicho de otro modo, el informe que prevé el artículo 7.2 de la Ley 4/1989 no es exigible únicamente respecto de actuaciones proyectadas por la Comunidad Autónoma, sino por cualquier Administración siempre que puedan producir esa transformación de la realidad física o biológica.
No está de más recordar, como señala la STC 102/1995, de 25 de junio , que el medio ambiente acaba siendo el entorno vital del hombre en un régimen de armonía y equilibrio que no puede ser considerado sólo desde la aislada atención de los factores de todo tipo que lo componen sino que es también, y sobre todo, el entramado de las relaciones de todos esos elementos (geológicos, climáticos, químicos, biológicos y sociales) que condicionan la existencia de los seres vivos. La idea rectora de la protección del medio ambiente es, pues, el equilibrio de todos esos elementos, lo que se traduce, en la incidencia de la normativa sectorial que los contempla sobre los más variados sectores del ordenamiento jurídico.” (F.J.9).
“La solución contraria a la expuesta supondría que durante la sustanciación de la elaboración del plan de ordenación de recursos se pudieran bloquear, con carácter general y preventivo, las competencias estatales en materia de minas, carreteras, ferrocarriles, aprovechamientos hidroeléctricos, energéticos, o aguas (apartados a/, b/, d/, m/, p/ y q/ del artículo 3.2 del Decreto 346/2003 impugnado en la instancia), desvinculando su actuación de esa transformación de la realidad física o biológica que constituye el núcleo esencial para la exigencia del indicado informe favorable.” (F.J.10).
Comentario de la autora:
Esta sentencia es representativa de los conflictos de competencias que llegan a los Tribunales en materia medioambiental sobretodo entre el Estado y las Comunidades Autónomas lo que refleja el carácter horizontal de la materia medio ambiente, y como expone el F.J.9, “que se infiltra como ninguna otra en diversos y variados ámbitos sectoriales, [y que] ni puede impedir la actuación administrativa en el resto de los sectores, ni dicha actuación sectorial puede socavar la competencia medioambiental que comparten, con carácter general, el Estado y las Comunidades Autónomas”.
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