Autora: Manuela Mora Ruiz. Profesora Contratada Doctora Derecho Administrativo. Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1762/2012
Temas Clave: Plan de Ordenación de Recursos Naturales; Plan Rector de Uso y Gestión; Defensa Nacional; comunicación previa; conflicto de competencias
Resumen:
La Sentencia que comentamos desestima el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía ante la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía-Sevilla, por la que se estima el recurso planteado contra el Decreto 79/2004, de 17 de febrero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural Bahía de Cádiz, procediéndose a declarar su nulidad, habida cuenta que el Decreto limitaba la realización de maniobras de carácter militar y ejercicios de mando a las Zonas adscritas a la Defensa Nacional, y exigía comunicación previa a la Consejería de Medio Ambiente de las actividades que fueran a realizarse en dichas zonas, por estar ubicadas en el espacio del parque.
El conflicto se plantea por la contraposición de la competencia exclusiva del Estado sobre la Defensa Nacional, en los términos del art. 1419.1.4ª CE y la competencia de la Comunidad Autónoma para la gestión del espacio protegido, en cuya virtud cabe la posibilidad de articular técnicas de coordinación como la referida comunicación previa, que permitiría a la Administración Ambiental tomar medidas de carácter preventivo ante la realización de las actividades militares (como la articulación de planes de incendio: F.J.2), en el marco del art. 45 CE y 103.
Tanto la Sala de instancia como el Tribunal Supremo consideran que es indiscutible la prevalencia del título competencial exclusivo del Estado, pues estamos ante “intereses generales superiores”, que, no imposibilitando la concurrencia de otros títulos competenciales, no puede llegar, sin embargo, a quedar desvirtuado por estos últimos (F.J.3). Junto a ello, si el fin de la exigencia de la comunicación previa es la posibilidad de articular medidas de reacción, aun cuando el fin sea la garantía de integridad del espacio, el Tribunal Supremo entiende que la adopción de dichas medidas se sitúan en una línea de intervención sobre las competencias del Estado en materia de Defensa que no puede admitirse, confirmándose, pues, la nulidad del precepto impugnado (Fs. Js. 5 y 7).
Destacamos los siguientes extractos:
“…las competencias autonómicas y locales en materia de ordenación del territorio y medio ambiente no pueden terminar desvirtuando las competencias que la propia Constitución reserva con carácter exclusivo al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de esa competencia exclusiva por la existencia de las otras competencias, aunque sean también exclusivas, de las Comunidades autónomas y los entes locales, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la Constitución. No se puede olvidar que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva (como la aquí concernida), lo hace bajo la consideración de que la atribución competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas…
Ciertamente, en estos casos en que el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas, ahora bien, cuando los cauces de composición voluntaria se revelan insuficientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a costa de dar preferencia al titular de la competencia prevalente, que desplazará a los demás títulos competenciales en concurrencia” (F.J.3).
“Obviamente, en la medida que las actividades ligada a la Defensa tienen una indudable proyección o repercusión territorial, resulta obligado articular en su regulación y desenvolvimiento las técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas a que acabamos de referirnos, pero siempre partiendo de la base de que el Estado no puede verse privado del ejercicio de esas competencias exclusivas so pretexto de la competencia medioambiental de la Administración autonómica.
En éste sentido no estará de más recordar, como señala la Sentencia del T.S. de 9 de marzo de 2004, que la indudable pecualiaridad de la función de defensa ha dado lugar a previsiones singulares en relación con el medio ambiente” (F.J.4).
“…Así pues, la regulación autonómica controvertida, por encima de su solo aparentemente inofensiva literalidad, puede erigirse en sistema de control e intervención sobre el desarrollo de la competencia estatal en materia de Defensa nacional y Fuerzas Armadas, y lo hace además mediante una orden de comunicación que prescinde de cualquier mecanismo cooperativo y pretende imponerse unilateralmente por la Comunidad autónoma al Estado” (F.J.5 in fine).
“es cierto que las Comunidades Autónomas poseen la competencia de declarar espacios protegidos desde la perspectiva medioambiental, pero también lo es que la referida competencia no puede ejercerse de modo que quede menoscabada o invadida la competencia del Estado para declarar una zona como de interés para la Defensa Nacional, ya que el Estado no ha de verse privado del ejercicio de sus competencias por la existencia de una competencia autonómica; de manera que no resulta válido aprovechar o invocar la declaración de un territorio como parque natural por la Comunidad autónoma para inhabilitar la operatividad de una zona previamente declarada de interés para la Defensa por el Gobierno de la Nación, pues en tales casos, apunta el Tribunal Constitucional, “la acción estatal impide de raíz toda posibilidad de una acción autonómica de signo contrario” (F.J.7).
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada plantea, a mi juicio, algunas consideraciones que se mueven, por un lado, en el plano general de la concurrencia de títulos competencias relativos al medio ambiente y otros más generales, y, en un nivel más particular, la limitación de la competencia de gestión de los espacios protegidos y, en particular, el alcance vinculante de los instrumentos de planificación de estos espacios.
No hay duda, por lo que toca a la primera de las cuestiones planteadas, que la solución del supuesto concreto admite poca discusión ante la entidad de competencia exclusiva del Estado, pero ello no impide que se llame la atención sobre las dificultades, con resultados no siempre satisfactorios desde la perspectiva ambiental, de la aplicación de distintas competencias cuando las mismas se vinculan a un territorio determinado, sin que la titularidad del mismo pueda jugar como un criterio delimitador de las competencias en juego.
En todo caso, cuando el conflicto se plantea entre el medio ambiente y la defensa, lo cierto es que la legislación y la gestión ambiental ceden generalmente, y ello en cuestiones tan fundamentales como la evaluación de impacto ambiental, que no es exigible a proyectos relacionados con los objetivos de la Defensa Nacional “cuando tal aplicación pudiera tener repercusiones negativas sobre tales objetivos” (Disposición Adicional Primera del Real Decreto-Legislativo 1/2008, de 11 de enero por el que se aprueba el Texto Refundido de Evaluación de Impacto Ambiental).
Por otro lado, y en lo que respecta a la planificación de los espacios protegidos, la eficacia de la misma depende de la legislación sectorial no ambiental que también sea de aplicación al espacio en concreto, de forma que no es posible afirmar con carácter general la prevalencia de dichos planes, y, por tanto, la competencia autonómica de gestión de dichos espacios tampoco constituye un título prevalente, en la medida en que esta otra planificación sectorial puede contradecir o no acoger lo previsto en los Planes de ordenación de recursos naturales “por razones imperiosas de interés público de primer orden”, tal y como recoge el art. 18.3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad.
