Sentencia del Tribunal Supremo de veinte de septiembre de 2012 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 6144/2012
Temas Clave: Procedimiento elaboración planes rectores; informes de Administraciones autonómicas y locales; participación de Ayuntamientos
Resumen:
El Tribunal Supremo resuelve el recurso de casación interpuesto por entidad mercantil contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 11 de junio de 2010, sobre aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) del Parque Regional en torno a los Ejes de los Cursos Bajos de los Ríos Manzanares y Jarama, siendo parte demandada la Comunidad Autónoma de Madrid.
El recurso inicial se basó en la infracción del art. 30 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad, en la medida en que el precepto exige informe de las Administraciones competentes en materia de urbanismo, y ello debe comprender no sólo a la Administración Autonómica, sino, también, a los Ayuntamientos cuyos términos municipales se veían afectados por el Plan (F.J.2). En este sentido, la parte recurrente pone en cuestión el planteamiento de la Sentencia de instancia en cuya virtud quedaba salvado el trámite de informe de los Ayuntamientos por el informe aportado por la Junta Rectora del Parque en cuestión, en la que se encontraban representados los Ayuntamientos, tal y como disponía la Ley 6/1994, de 28 de junio, de Creación del Parque Regional (F.J.2).
Junto a ello, se plantea la invalidez del PRUG en la medida en que careció de informe del Consejo de Estado o del Órgano Consultivo de la Comunidad Autónoma, pese a tratarse (en opinión de la parte demandante), de un reglamento ejecutivo. Al respecto, la Sentencia de instancia, ante la configuración legal de estos planes como instrumentos de planificación de los recursos, en los términos del art. 4 de la Ley 4/1989, excluyó su consideración como meros reglamentos de desarrollo de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales (F.J.2), aunque reconociendo la subordinación de los PRUGs a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales.
El Tribunal Supremo entiende, en relación con la primera de las cuestiones planteadas que los Ayuntamientos son claramente Administraciones con competencias urbanísticas y la aprobación del PRUG afecta a cuestiones que se encuentran en su esfera de intereses. El Tribunal pone de manifiesto, así, que estamos ante una norma ya prevista en el art. 19 de la Ley 4/1989, y que se proyecta directamente en el art. 30 de la Ley 42/2007, insistiendo en la superioridad del PRUG sobre el planeamiento urbanístico (F.J.4). En este sentido, el Tribunal valora la transversalidad del medio ambiente como título competencial, que, necesariamente ha de converger con competencias urbanísticas, en las que es clara la afección de los Ayuntamientos. El Tribunal admite la pretensión de la parte recurrente, por entender preceptiva la participación de los Ayuntamientos en la elaboración del PRUG, y considerar que no queda salvada con la presencia de los mismos en el órgano rector del espacio (F.J.5), porque ello no garantiza la defensa de los intereses locales (F.J. 5 in fine).
Por otro lado, el Tribunal se hace eco de una consolidada doctrina en la que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y los Planes Rectores no requieren dictamen del órgano consultivo competente y no pueden tratarse como reglamentos ejecutivos (F.J.6), lo que le lleva a la desestimación del recurso en este extremo.
Destacamos los siguientes extractos:
“Pues bien, el motivo primero debe ser acogido, pues no hay razón para excluir del informe a los Ayuntamientos y limitarlo, solo y exclusivamente, a la Administración autonómica, como si la competencia en materia de urbanismo fuera una competencia exclusiva autonómica, cuando, como es de sobra conocido, resulta que es una competencia compartida con los Ayuntamientos; por otra parte ha de tomarse en consideración el superior rango jerárquico del Plan impugnado (PRUG), en relación con el planeamiento urbanístico municipal….
…La intervención preceptiva previa a la aprobación del Plan Rector, por medio de informe de las Administraciones competentes en materia de urbanismo y el superior rango jerárquico del Plan Rector sobre el planeamiento urbanístico se mantiene en el artículo 30 de la LPNB de 2007…” (F.J.4)
“…La distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente, como hemos puesto de manifiesto en la reciente STS de 1 de junio de 2012, recurso de casación 39/2009 , tiene un carácter transversal y polifacético por la incidencia que la misma tiene sobre otros sectores, en este caso, el urbanismo. Se trata de una competencia que atraviesa las demás y se proyecta, con diferente intensidad, sobre otros ámbitos materiales…” (F.J.4).
“…En materia de urbanismo para la determinación de la distribución de competencias entre las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, y su engarce con el principio de autonomía local previsto en los artículos 137 y 140 CE , debe partirse, como recuerda la STC 51/2004, de 13 de abril , de que la más temprana doctrina del Tribunal Constitucional declaró que la garantía de autonomía local ” ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias ” ( STC 32/1981, de 28 de julio , FJ 4),…” (F.J.4).
“…La interpretación del procedimiento diseñado en la Ley de la Comunidad de Madrid, 6/1994, de 28 de junio, para la aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Regional de referencia, en el aspecto concreto de la intervención de los Ayuntamientos afectados debe hacerse de forma que (1) se respete el derecho a la autonomía previsto a favor de los Ayuntamientos; (2) siguiendo una interpretación armonizadora con la Legislación básica estatal en materia medio ambiental, en concreto de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres; y (3) mediante una interpretación sistemática con el resto del ordenamiento jurídico, en concreto con las disposiciones contenidas en la LBRL y, de forma especial, con lo dispuesto en sus artículos 58.2 y 62 …” (F.J.5).
Comentario de la Autora:
La planificación en materia de espacios protegidos y recursos naturales sigue siendo un aspecto complejo de la ordenación y conservación de la biodiversidad. En este sentido, la Sentencia comentada resulta ilustrativa en diversos aspectos de la tensión entre la protección de la naturaleza y la explotación de los recursos naturales:
Así, en primer lugar, hemos de llamar la atención sobre la conexión entre urbanismo y protección del medio como títulos competenciales con capacidad para implicar a diversas Administraciones. Desde esta perspectiva, la Sentencia se alinea en la prevalencia de la planificación de los recursos naturales sobre la planificación urbanística, lo cual tiene una proyección directa en los PRUGS y otorga a las Entidades Locales un lugar secundario en la gestión de estos espacios, pero con garantías de su participación en aras de sus respectivos intereses. La Sentencia ofrece, sin duda, una solución de equilibrio ante la posible contraposición de intereses que se plantean en torno al espacio protegido por una figura autonómica.
En segundo término, la Sentencia aborda diversos aspectos de la planificación de los recursos naturales, que afectan tanto a la naturaleza jurídica de estos planes, cuya obligatoriedad y alcance vinculante no es puesto en duda, como a las relaciones jerárquicas establecidas entre los diversos planes considerados. Estamos ante auténticas normas jurídicas, cuyo objeto, sin embargo, las dota de un régimen jurídico particular que ha de ser considerado en cada caso concreto, teniendo en cuenta los intereses concurrentes.
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