Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2018 (Sala Tercera, Sección 5, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autor: Dr. Fernando López Pérez. Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STS 2002/2018-ECLI:ES:TS:2018:2002
Temas Clave: Asignación de derechos de emisión; Cambio climático; Comercio de emisiones; Gases efecto invernadero
Resumen:
En el año 2007, la mercantil IBERDROLA, S.A. (ajena al procedimiento que nos ocupa) recurrió el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de noviembre de 2007, a través del cual se aprobaba la asignación individual de gases de efecto invernadero a las instalaciones incluidas en el Plan Nacional de Asignación 2008-2012. Este recurso también se extendía al Real Decreto 1030/2007, de 20 de julio, y al Real Decreto 1402/2007, de 29 de octubre. Ambos instrumentos normativos tenían por objeto la modificación del Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre, por el que se aprobaba el Plan Nacional de Asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero 2008-2012.
Este recurso contencioso administrativo fue estimado por el Tribunal Supremo en su sentencia de 7 de diciembre de 2010 (Sala Tercera, Sección 5ª, recurso número 173/2007), declarando nulo el Acuerdo del Consejo de Ministro en el que se efectuaba la asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, y determinados preceptos de los Reales Decretos impugnados, en concreto en lo concerniente a la reducción de la cuantía de las toneladas al sector eléctrico.
En este contexto jurídico, y a la vista del proceso jurisdiccional seguido y apuntado resumidamente más arriba, la mercantil BIZKAIA ENERGÍA, S. L. U., titular de una Central termoeléctrica de ciclo combinado de gas natural ubicada en Amorebieta, solicitó ya en 2016 ante el Consejo de Ministros la revisión de oficio del Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de noviembre de 2007 (que aprobaba la asignación individual de gases de efecto invernadero a las instalaciones incluidas en el Plan Nacional de Asignación 2008-2012). Esta solicitud de revisión de oficio no tuvo respuesta, por lo que procede a interponer recurso contencioso-administrativo, resuelto por la sentencia objeto de análisis.
La justificación de esta petición de revisión de oficio y, en consecuencia, del recurso contencioso iniciado, radicaba en que las Centrales termoeléctricas de ciclo combinado de gas natural fueron discriminadas, respecto de las centrales de carbón, en la asignación de derechos de emisión de gases efecto invernadero llevado a cabo por el Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros en su sesión de 2 de noviembre de 2007, teniendo la recurrente, en dicho Acuerdo, una asignación de derechos de emisión discriminatoria respecto de las centrales de carbón, que determinaría la nulidad de pleno derecho de la misma por vulnerar el principio constitucional de igualdad y no discriminación (artículo 14 de la Constitución), y, por ello, al no ser posible el restablecimiento in natura de la situación afectada por nulidad, solicita que se proceda a su restitución por medio de la vía alternativa de su equivalente económico (11.803.873 euros).
La Sala, a la hora de resolver el pleito, parte del hecho de que la entidad recurrente en su día no recurrió los Reales Decretos posteriormente parcialmente anulados, ni tampoco el Acuerdo del Consejo de Ministros del 2 de noviembre de 2007, sino que procedió a solicitar la revisión de oficio una vez que el pleito interpuesto por otra mercantil (IBERDROLA) fue resuelto y ejecutado.
Tal circunstancia es determinante para la Sala para desestimar el recurso. Así, y tras realizar un exhaustivo análisis sobre la naturaleza jurídica de la revisión de oficio, entiende que la sentencia del Tribunal Supremo de 2010 se refería a la asignación de emisión de gases de efecto invernadero a la empresa IBERDROLA, pero sus efectos no podrían entenderse aplicables a la ahora recurrente BIZKAIA ENERGÍA, S. L. U., ya que las restantes asignaciones efectuadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros devinieron en firmes y consentidas.
Destacamos los siguientes extractos:
“En el supuesto de autos —insistimos— la revisión de oficio que se pretende se limita, exclusivamente, a la asignación de derechos de emisión realizada para la recurrente a través de un Acuerdo del Consejo de Ministros que, al no ser recurrido por la misma, devino firme y consentido.
Su argumentación gira en torno a la nulidad de pleno derecho de tal Acuerdo, considerando que, a su vez, la nulidad del mismo deriva de la nulidad de pleno derecho de las normas reglamentarias que sirvieron de soporte al Acuerdo cuya revisión se pretende; nulidad que fue declarada en la STS de 7 de diciembre de 2010.
Pues bien, aun siendo cierto que las normas reglamentarias de referencia impugnadas en el recurso que dio lugar a dicha sentencia —apartados Uno. b), Cuatro. a) y Cinco del artículo único del Real Decreto 1030/2007, de 20 de julio (en lo relativo a la reducción de la cuantía de las toneladas globalmente al sector eléctrico), así como apartados Uno. b) y Tres. a) del artículo único del Real Decreto 1402/2007, de 29 de octubre (igualmente en lo relativo a la reducción de la cuantía de las toneladas globalmente al sector eléctrico)— fueron anuladas (de conformidad con lo establecido en el artículo 74.1.a de la LRJCA ), sin embargo, la concreta pretensión anulatoria del Acuerdo de Ministros, igualmente impugnado, fue la relativa a la, igualmente concreta, asignación de la entidad allí recurrente. Los efectos de una y otra anulación cuentan con una eficacia distinta, por cuanto los relativos a las normas reglamentarias tienen efectos erga omnes, mientras que el pronunciamiento realizado en relación con el acuerdo de asignación se limita y contrae a la asignación de la entidad allí recurrente.
Por ello, tal nulidad reglamentaria —que allí fue determinante de la concreta nulidad de la asignación allí discutida—, no implica que, aquí y ahora, por la vía de la revisión de oficio, también determine la nulidad de la asignación de la entidad aquí recurrente. El automatismo que la entidad recurrente plantea, con base en el principio de igualdad, no puede jugar, sin más, y actuar como elemento determinante de la nulidad de la asignación de los derechos de emisión de la recurrente, pues, en modo alguno, puede afirmarse que la nulidad de la norma reglamentaria implique —siempre— la nulidad de las otras asignaciones contenidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros, que devinieron firmes y consentidas. Esto es, que la nulidad de la norma reglamentaria, y sus efectos erga omnes, incluso con el apoyo del principio de igualdad, no puede determinar la nulidad de las demás asignaciones no impugnadas, pues cada una de las asignaciones se corresponde con unas particulares características, condiciones y circunstancias que rompen los efectos de la pretendida igualdad.
La eficacia expansiva de la nulidad de una norma reglamentaria ha de matizarse cuando se pretende extender la misma a los actos de aplicación dictados en el desarrollo de dicha norma reglamentaria, ya que, en estos supuestos, en virtud del artículo 73 de la LRJCA, la declaración de nulidad de la norma reglamentaria no comunica, sin más, sus efectos a los actos dictados en su aplicación; y, más aun, cuando los mismos han alcanzado firmeza. Por ello, la nulidad de las normas reglamentarias aquí concernidas, por cuanto las mismas discriminaban al sector eléctrico —en relación con quienes utilizaban el carbón—, no puede dar lugar a la nulidad —salvo concreta acreditación— de las concretas asignaciones derivadas de la aplicación de las normas anuladas, y, más aun, cuando las mismas devinieron firmes”.
Comentario del Autor:
La creación de un régimen de comercio de emisiones se constituye como la piedra angular de la política de la Unión Europea en la lucha contra el cambio climático, cuyo objetivo es la reducción de las emisiones industriales de efecto invernadero de una forma rentable.
Sin embargo, este régimen cuenta con una complejidad técnica importante, fundamentalmente a la hora de asignar (repartir) los derechos de emisión entre los diferentes sectores e industrias. Basta como ejemplo la conflictividad que han tenido estas asignaciones por el Consejo de Ministros, que han llegado en más de una ocasión al Tribunal Supremo.
Es ejemplo el caso que nos ocupa, en el que la previa anulación del Plan de asignación desemboca en un pleito posterior años después por otra empresa afectada. Al respecto, hay que tener en cuenta que el Plan de asignación del supuesto que nos ocupa, fue aprobado por Real Decreto, y su naturaleza jurídica es la de norma reglamentaria. A pesar de ello, el Tribunal Supremo en la sentencia objeto de análisis no extrae consecuencias a favor de terceros que en su día no recurrieron en tiempo y forma la misma disposición.
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