Sentencia del Tribunal Supremo, de 13 de mayo de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 1571/2019 – ECLI: ES:TS:2019:1571
Temas Clave: Eficiencia energética; Fondo Nacional; Gas; Electricidad; Aportaciones y cuotas; Distribución y comercialización; Reserva de Ley; Principio de igualdad
Resumen:
El Alto Tribunal examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil “CIDE HC ENERGÍA, S.A.” contra la Orden IET/289/2015, de 20 de febrero, por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética (FNEE) en el año 2015.
Los motivos esgrimidos por la recurrente se basan, en primer término, en que la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, vulnera la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012 relativa a la eficiencia energética, por cuanto su artículo 7.1 dispone que las compañías obligadas han de alcanzar un objetivo de ahorro de energía acumulado a nivel de usuario final. Añade que la normativa española ha establecido las cantidades con las que se ha de contribuir al FNEE de forma unilateral, sin tener en cuenta el servicio público que prestan los comercializadores obligados a ofrecer tarifas de último recurso. Asimismo, se designan de forma discriminada los sujetos obligados, debido a que se excluyen los consumidores directos en mercado, que adquieren la energía para su propio consumo.
Hemos seleccionado esta sentencia por el análisis exhaustivo que efectúa el Alto Tribunal del contexto normativo y jurisprudencial en que se inserta esta Orden, que desemboca en la desestimación íntegra del recurso planteado. Nos recuerda la Sala que el FNEE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 de la citada Ley 18/2014, se crea con la finalidad de financiar medidas necesarias de eficiencia energética, que permitan la puesta en marcha de los mecanismos de apoyo económico y financiero, asistencia técnica, formación e información u otras, encaminadas a aumentar la eficiencia energética en los sectores del gas y la electricidad, que sean adecuadas para la consecución de los objetivos establecidos en la citada Directiva de Eficiencia Energética.
Se efectúa un repaso de la normativa europea (artículo 7 de la Directiva 2012/27/UE, bajo la rúbrica “Sistemas de obligaciones de eficiencia energética”, artículo 20, titulado “Fondo Nacional de Eficiencia Energética, financiación y apoyo técnico” y su Considerando 20). Especial hincapié se hace en la obligación que deben asumir Estados miembros de determinar qué distribuidores de energía o empresas minoristas de venta de energía deben cumplir el objetivo de ahorro de energía basándose en criterios objetivos y no discriminatorios.
En relación con la normativa nacional, se destacan los artículos 69 de la Ley 18/2014, bajo la rúbrica “creación de un sistema nacional de obligaciones”, 70, titulado “reparto del objetivo de ahorro anual”, 71, bajo el título “cumplimiento de las obligaciones y Certificados de Ahorro Energético”, 72, bajo la rúbrica “Fondo Nacional de Eficiencia Energética”, 75, que regula las “obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en 2014” y su Anexo XII, que establece las aportaciones al Fondo de los distintos sujetos obligados.
A través de la Orden impugnada se precisan cuáles son las circunstancias y condiciones que determinan la creación del FNEE con el fin de cumplir los objetivos de ahorro energético establecidos en la Directiva 2012/27/UE. Al efecto, los sujetos obligados deberán realizar una contribución financiera al fondo, a ingresar en tres pagos, por el importe resultante de multiplicar su obligación de ahorro anual por la equivalencia financiera correspondiente.
En definitiva, la Sala apunta que a través de la Orden impugnada se da cumplimiento al artículo 70.1 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, mediante el establecimiento de: a) La obligación de ahorro energético en el año 2015. b) Los porcentajes de reparto de esta obligación entre los correspondientes sujetos obligados. c) Las cuotas u obligaciones de ahorro resultantes y su equivalencia económica.
Especial relevancia concede la Sala al antecedente representado por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 7 de agosto de 2018, que resolvió una cuestión prejudicial en el sentido de que los artículos 7 y 20 de la Directiva 2012/27/UE “no se oponen a una normativa nacional que establece como modo principal de ejecución de las obligaciones de eficiencia energética un sistema de contribución anual a un Fondo Nacional de Eficiencia Energética, siempre que, por una parte, esa normativa garantice la obtención de ahorros de energía en una medida equivalente a los sistemas de obligaciones de eficiencia energética que pueden crearse con arreglo al artículo 7, apartado 1, de esta Directiva y que, por otra parte, se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 7, apartados 10 y 11, de dicha Directiva, extremos cuya verificación incumbe al tribunal remitente”.
De conformidad con los antecedentes normativos y jurisprudenciales expuestos, la Sala rechaza este primer motivo de recurso, máxime teniendo en cuenta que el TJUE se ha pronunciado sobre la compatibilidad del sistema adoptado por el legislador español con el derecho comunitario, en razón “al amplio margen de apreciación y de la gran flexibilidad de que gozan los Estados miembros para la realización y consecución efectiva de los objetivos de ahorro energético perseguidos por dicha Directiva”.
Basándose esencialmente en la reiterada Sentencia y en la Exposición de Motivos de la Ley 18/2014, el Alto Tribunal considera que la Administración ha especificado los criterios objetivos y no discriminatorios que le han llevado a sujetar a la obligación de eficiencia energética, por un lado, a los comercializadores de gas y electricidad y no a los distribuidores de estos productos y, por otro, a los mayoristas de productos petrolíferos y de gases licuados y no a los minoristas de este sector.
En definitiva, los criterios tenidos en cuenta por el legislador se consideran objetivos y no discriminatorios. “En efecto, el caso de los distribuidores de gas y electricidad, el legislador español los ha excluido por no desarrollar actividades de comercialización, que entiende que son precisamente aquéllos de los que la Directiva pretende obtener el ahorro de energía. Y en relación con los operadores de productos petrolíferos y gases licuados del petróleo, la exposición de motivos justifica la opción de que sean los comercializadores mayoristas en la atomización existente en el sector de la comercialización minorista. En consecuencia, tampoco se advierte vulneración del principio de igualdad del artículo 14 CE”.
Por otra parte, rechaza la Sala que la Ley 18/2014 designe de forma discriminatoria a los sujetos obligados, en cuanto a juicio de la recurrente, deberían incluirse los consumidores directos en mercado, pues no aprecia que “concurra el presupuesto de identidad sustancial de las circunstancias y condiciones en que desarrollan su actividad en el sector eléctrico, que permita considerar la existencia de un término válido de comparación, a los efectos de aplicación del principio de igualdad”.
Simplemente apuntamos que la Sala desestima el resto de los motivos de recurso. En tal sentido, rechaza que exista vulneración del principio de reserva de ley material consagrado en el artículo 31.3 CE, por cuanto las contribuciones al fondo no son prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza tributaria sino que se trata de una medida adoptada por el Estado al margen de su poder tributario, cuyos destinatarios son llamados a su cumplimiento no como contribuyentes sino en el marco de su relación económica con el Estado dentro de un sector regulado.
“En conclusión, el establecimiento de las contribuciones financiaras al FNEE cumple con la exigencia de reserva de ley del artículo 31.3 CE, pues se efectúa en una norma que formalmente tiene el rango de ley, la citada Ley 18/2014, que establece directa y explícitamente los elementos configuradores de la prestación patrimonial, sin perjuicio de la colaboración reglamentaria indispensable para la fijación de aspectos complementarios y de desarrollo que se han indicado.
Estos mismos razonamientos sirven para descartar la pretendida vulneración del principio de igualdad ante la Ley tributaria”.
Por último, descarta que haya existido infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad y del principio de igualdad.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, que procede a transponer al ordenamiento jurídico interno la Directiva 2012/27 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012 relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE, se instituye el Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el marco de las medidas en materia de eficiencia energética y de la instauración de un sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética impuestas a las empresas que operan en los sectores del gas y la electricidad. (…)”.
“(…) Por otra parte, el artículo 7 de la Directiva, determina que cada Estado miembro establecerá un sistema de obligaciones de eficiencia energética, mediante el cual los distribuidores de energía y/o las empresas minoristas de venta de energía quedarán obligados a alcanzar en el año 2020 el objetivo de ahorro indicado mediante la consecución anual, a partir del año 2014, de un ahorro equivalente al 1,5 % de sus ventas anuales de energía.
En consecuencia, el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y eficiencia, tramitado como Proyecto de Ley y aprobado como Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y eficiencia, establece un sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética en virtud del cual se asignará a las empresas comercializadoras de gas y electricidad, a los operadores de productos petrolíferos al por mayor, y a los operadores de gases licuados de petróleo al por mayor, en adelante, sujetos obligados del sistema de obligaciones, una cuota anual de ahorro energético de ámbito nacional, denominada obligaciones de ahorro (…)”.
“(…) Por sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 7 de agosto de 2018 (Asunto c- 561/2016) se resolvió dicha cuestión prejudicial en el sentido de declarar que los “artículos 7 y 20 de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012 , relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que establece como modo principal de ejecución de las obligaciones de eficiencia energética un sistema de contribución anual a un Fondo Nacional de Eficiencia Energética, siempre que, por una parte, esa normativa garantice la obtención de ahorros de energía en una medida equivalente a los sistemas de obligaciones de eficiencia energética que pueden crearse con arreglo al artículo 7, apartado 1, de esta Directiva y que, por otra parte, se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 7, apartados 10 y 11, de dicha Directiva, extremos cuya verificación incumbe al tribunal remitente (…)”.
“(…) Si bien la Directiva da la posibilidad de que los sujetos obligados puedan ser comercializadores o distribuidores de energía, dado que, en España, los distribuidores de energía no realizan labores de comercialización (al contrario que en otros países de la UE) sino una actividad regulada de gestión de la red correspondiente, se ha establecido a los comercializadores de energía como los sujetos obligados que es donde la Directiva exige los ahorros de energía.
Se incluye al sector transporte entre los sujetos obligados dado el gran peso que este sector tiene en la demanda de energía final y el gran potencial de ahorros de energía que en él se pueden alcanzar (…)
De los términos expresados se deduce que el legislador ha tenido en cuenta determinados criterios de política económica que, sean o no acertados, son objetivos y no discriminatorios. En efecto, el caso de los distribuidores de gas y electricidad, el legislador español los ha excluido por no desarrollar actividades de comercialización, que entiende que son precisamente aquéllos en las que la Directiva pretende obtener el ahorro de energía. Y en relación con los operadores de productos petrolíferos y gases licuados del petróleo, la exposición de motivos justifica la opción de que sean los comercializadores mayoristas en la atomización existente en el sector de la comercialización minorista. En consecuencia, tampoco se advierte vulneración del principio de igualdad del artículo 14 CE (…)”.
Comentario de la Autora:
Dentro de las medidas en materia de eficiencia energética, los artículos 69 y ss de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, incluyen la creación de un sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética, en virtud del cual se asigna a las empresas comercializadoras de gas y electricidad, a los operadores de productos petrolíferos al por mayor, y a los operadores de gases licuados de petróleo al por mayor, una cuota anual de ahorro energético de ámbito nacional, denominada obligaciones de ahorro. El objetivo de ahorro anual, los porcentajes de reparto entre los correspondientes sujetos obligados, así como las cuotas u obligaciones de ahorro resultantes y su equivalencia financiera, serán fijados anualmente mediante orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo.
Y es precisamente a través de la orden impugnada donde se fijan las obligaciones de aportación al fondo por parte de la mercantil recurrente. Un sistema que se ha declarado compatible con el Derecho de la UE y que el Alto Tribunal avala por cuanto entiende que se ha basado en criterios objetivos y no discriminatorios.
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