Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2017 (Sala Tercera, Sección 4, Ponente: Rafael Toledano Cantero)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2401/2017-ECLI:ES:TS:2017:2401
Temas Clave: Ayuntamientos; Contaminación acústica; Instrumentos de planificación; Libertad de establecimiento; Ruidos; Urbanismo
Resumen:
Se analiza por el Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de abril de 2015. En concreto en dicha sentencia, ya analizada en esta REVISTA, se examinaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por varias asociaciones de hostelería y otros sectores de Madrid contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 26 de septiembre de 2012, por el que se aprobaba la Normativa del Plan Zonal Específico de la Zona de Protección Acústica Especial del Distrito Central, elaborado de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido.
Este Plan Zonal concernía al control acústico de las actividades de hostelería desarrolladas en la zona. Uno de los principales motivos de impugnación se basaba entonces en que las molestias causadas eran fundamentalmente con ocasión de las emisiones por el tráfico rodado, y no por las actividades de hostelería que se regulaban en el Plan impugnado. Tal argumentación sin embargo, se desestimaba por la Sala, al entender que las actividades de ocio nocturno contribuirían a incrementar el tráfico rodado, no siendo condición indispensable que los emisores acústicos contra los cuales se establecen las medidas superen los valores máximos de ruido permitidos, si, por el contrario, influyen en otros emisores como el del tráfico rodado.
En cualquier caso la Sala sí que acordó la anulación de determinados preceptos de la normativa del Plan Zonal recurrido. Así:
-Se anulaba la necesidad de que las actividades nuevas de hostelería y ocio debieran disponer, con carácter exclusivo, de un número de plazas de aparcamiento igual al 10% de su aforo en un radio máximo de 200 metros de su ubicación. Todo ello al no apreciar la diferencia que pudiese existir entre que los usuarios de las actividades de ocio estacionaran en un aparcamiento del titular del establecimiento o en otro ajeno a dicho titular.
-Se decretaba la nulidad de determinados preceptos del Plan Zonal, que preveían un procedimiento autorizatorio distinto dependiendo de si las actividades se desarrollaban en edificios de uso exclusivo residencial o no.
-Por último, se acordaba la anulación del artículo 8.3, el cual posibilitaba la implantación por la Junta de Gobierno de medidas conducentes a reducir el horario de cierre, a través de acuerdos adoptados con posterioridad a la aprobación del Plan recurrido.
Pues bien, el recurso de casación contra esta sentencia es interpuesto tanto por las asociaciones de hostelería y otras, como por el propio Ayuntamiento de Madrid.
En lo que concierne al recurso de casación interpuesto por las asociaciones de hostelería y otras, se sustenta en achacar a la sentencia de instancia un vicio de incongruencia que es desestimado por la Sala del Tribunal Supremo.
Al respecto del recurso de casación de la representación del ayuntamiento de Madrid, se atacan todos los pronunciamientos de instancia que anulaban determinados artículos del Plan, y que igualmente resultan desestimados por el Tribunal Supremo, excepción hecha de la última de las anulaciones indicadas más arriba que afectaba al artículo 8.3.
En este sentido, el artículo 8.3 habilitaba a la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid para adelantar el horario de cierre, durante los días en que se comprobase la superación de los objetivos de calidad acústica durante el periodo nocturno de los locales. Tal precepto era anulado en la instancia al entender que las acciones concretas debían contenerse expresamente en el propio Plan y en el marco de su procedimiento de aprobación (adoptado por el órgano competente), y no pudiendo dejar la adopción de esas concretas medidas a un momento posterior.
La Sala del Tribunal Supremo admite en este concreto aspecto el recurso de casación, dejando sin efecto la anulación declarada por el TSJ de Madrid del artículo 8.3 del Plan Zonal del Distrito Centro, principalmente por entender que tal medida es proporcionada y compatible con las circunstancias cambiantes que determinan la contaminación acústica, siendo que cualquier medida que en uso de esta habilitación se adoptase, lo sería bajo la utilización de un procedimiento administrativo que respetase las garantías de los afectados.
Destacamos los siguientes extractos:
“Finalmente abordaremos el estudio del cuarto motivo, donde, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, el letrado del Ayuntamiento sostiene que se ha producido la vulneración «de los artículos 25 de la Ley del Ruido, y 17.n) de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de la Ciudad de Madrid, sobre competencia de la Junta de Gobierno, en relación con el artículo 8.3 de la Normativa del Plan Zonal Específico de la ZPAE del Distrito Centro» (pág. 27), ya que, frente a lo razonado en el fundamento de derecho decimoctavo de la sentencia de instancia, considera «que la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid tiene competencia, y habilitación legal y reglamentaria para acordar la reducción del horario de cierre actuando de acuerdo con el procedimiento desarrollado normativamente por la Orden de la Comunidad de Madrid antes referida» (pág. 30).
En el fundamento decimoctavo la sentencia de instancia se declara la nulidad del art. 8.3 de la normativa impugnada, que habilita a la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid para adelantar el horario de cierre previstos en la regulación propia de la materia de horarios, durante los días en que se haya comprobado la superación de los objetivos de calidad acústica en periodo nocturno de los locales, y ello con referencia a determinado tipo de establecimientos que se enumeran en el precepto.
El motivo de casación plantea en primer lugar la infracción del art. 17.n) de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de la Ciudad de Madrid, sobre competencias de la Junta de Gobierno, que establece que son competencia de la Junta de Gobierno «Las demás atribuciones que le correspondan de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, y aquéllas que la legislación del Estado o de la Comunidad de Madrid asignen al municipio y no se atribuyan a otros órganos municipales». Pero la razón de decidir de la sentencia no toma en consideración este precepto, que no resulta relevante para la decisión y cuya invocación en el motivo no supera el necesario juicio de relevancia.
El argumento de la sentencia recurrida es que las medidas del plan de acción deben contenerse en el propio Plan y haber sido adoptadas en el marco de su procedimiento de aprobación, y por ende, por el órgano competente para ello, extremo que, según razona la Sala de instancia, no es respetado por el art. 8.3 de la Normativa impugnada en cuanto difiere la implantación de determinada medida a un momento posterior, habilitando para ello a la Junta de Gobierno […].
Por tanto, el único precepto apto para sustentar el motivo es la infracción, también alegada del art. 25 de la Ley del Ruido, conforme al cual se atribuye a las Administraciones públicas competentes, en este caso el Ayuntamiento, el mandato de elaborar planes zonales específicos para la mejora acústica progresiva del medio ambiente en las zonas de protección acústica especial, hasta alcanzar los objetivos de calidad acústica que les sean de aplicación. Los planes contendrán las medidas correctoras que deban aplicarse a los emisores acústicos y a las vías de propagación, así como los responsables de su adopción, la cuantificación económica de aquéllas y, cuando sea posible, un proyecto de financiación. La Ley del Ruido no establece el órgano competente para adoptar los planes de acción, esta materia corresponde a la legislación específica de cada Administración.
En Madrid, el Plan Zonal Específico recurrido fue aprobado por el Ayuntamiento Pleno. Sin embargo, el art. 8.3 de la Normativa del Plan habilita a la Junta de Gobierno para adoptar una medida propia del contenido específico del Plan de Acción, lo cual resulta conforme con la competencia residual de dicho órgano respecto a todas las competencias no atribuidas a otros órganos del Ayuntamiento, según el art. 17.n) de la Ley 22/2006, cit. La tesis de la sentencia es que esta medida de restricción debe estar incorporada al propio Plan de Acción, y precisamente sería en el seno del procedimiento de elaboración del Plan de Acción cuando se podría adoptar aquella medida que, según se sigue de su razonamiento, tendría que ser efectiva de manera inmediata y durante toda la duración del Plan Zonal Específico.
Sin embargo, la interpretación del art. 25.4 de la Ley del Ruido que hace la sentencia de instancia es excesivamente estricta y rígida pues sigue un planteamiento de “todo o nada” en cuanto a las medidas incorporadas al Plan, que puede resultar disfuncional para que el mismo sea idóneo con el cumplimiento de los objetivos que debe alcanzar. Además no concuerda con la amplitud y flexibilidad con que se regulan las medidas correctoras en el citado precepto, que establece con carácter abierto, y en modo alguno exhaustivo, varias medidas posibles […].
La tesis de la sentencia es que como tales valores ya se superan en la ZPAE, la medida tendría que ser necesariamente adoptada en el plan zonal. Pero los objetivos de las medidas de corrección de la contaminación acústica tienen que ser proporcionados con las restricciones que imponen, y compatibles con las circunstancias cambiantes que determinan la contaminación acústica. No se trata en este caso de que el plan zonal haya postergado todas las medidas que prevé, y por tanto carezca de virtualidad para la función correctora que reclama el art. 25.3 de la Ley del Ruido, cuando dispone que los planes zonales “contendrán” las medidas correctoras que deban aplicarse. Existen otras medidas de directa aplicación que dotan al plan zonal del contenido mínimo necesario, y la configuración de la que recoge el art. 8.3 encaja en el ámbito de las acciones prioritarias a realizar en el caso de incumplirse los objetivos de calidad acústica ( art. 23.1.b de la Ley del Ruido ) y es análoga, en sus presupuestos, a los previstas en los apartados a) y b) del art. 25.4, que permiten la delimitación de zonas o vías en las que se aplicaran determinadas restricciones, sin exigir que lo deban de ser de manera permanente e incondicionada durante toda la vigencia del plan zonal […].
El argumento de la sentencia recurrida de que no se establece un determinado procedimiento para la aplicación efectiva de la medida no implica que el órgano competente pueda aplicar la medida sin procedimiento alguno, pues todo ejercicio de las potestades administrativas está sujeto, bajo sanción de nulidad o anulabilidad, a la observancia de las reglas básicas de procedimiento que establece el ordenamiento jurídico -y en su caso las establecidas por las normas de desarrollo de ámbito autonómico-, respetando las garantías de los derechos de quienes tengan la condición de interesados”.
Comentario del Autor:
El tema de la contaminación acústica ha sido tratado en más de una ocasión en esta REVISTA, sobre todo en las notas de jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, que es el lugar donde se suelen dilucidar de forma numerosa esta clase de asuntos. Bien sea a través del análisis de casos concretos en los que un particular perjudicado denuncia la inacción de un ayuntamiento frente a locales o focos generadores de ruido, o bien a través del análisis de ordenanzas y otros instrumentos municipales similares que establecen medidas para luchar contra las molestias generadas por el exceso de ruido.
En cuanto se refiere a la sentencia analizada, más allá de efectuar consideraciones concretas acerca de los argumentos esgrimidos por las partes en fundamento de sus recursos de casación, interesa dejar constancia del análisis efectuado por el Tribunal Supremo de una normativa de contaminación acústica de cierta entidad, como lo es el Plan Zonal Específico de la Zona de Protección Acústica Especial del distrito centro de la ciudad de Madrid. Plan que, en definitiva, sale prácticamente indemne del proceso judicial seguido, a salvo de preceptos concretos.
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