Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 2012 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 6577/2012
Temas Clave: Declaración de Lics; Exclusión; Eequisitos; Informes periciales; Red Natura 2000
Resumen:
La Sentencia que nos ocupa resuelve el recurso de casación presentado por el Ayuntamiento del Prat de Llobregat ante la desestimación del recurso contencioso-administrativo presentado por dicha Administración contra el acuerdo 112/2006, del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, de 5 de septiembre de 2006, por el que se designan zonas de especial protección de las aves (ZEPA) y se aprueba la propuesta de lugares de importancia comunitaria para la formación de la Red Natura 2000, quedando excluido como Lugar de Interés Comunitario la Pineda de Can Camins, pese a tratarse de un hábitat con valor como espacio protegido, dada la singularidad de los pinares que la integran, por lo que quedaría justificada la inclusión del espacio en la Red Natura 2000.
La Sala de instancia consideró que las pruebas documentales aportadas por la recurrente, en las que se incluyen informes de expertos, no desvirtuaban la presunción de legalidad del Acuerdo y desestimó el recurso, originando el recurso de casación que estamos considerando.
El Tribunal Supremo resuelve, así, a favor de la recurrente, entrando a valorar cuestiones puramente procesales y elementos materiales relativos a la capacidad de las Administraciones para poder excluir un espacio de su consideración como LIC.
Respecto de la primera de las cuestiones planteadas, a la Sala le parece insuficiente que el Tribunal de instancia se apoyara en la presunción de legalidad de los actos administrativos ante una cierta inactividad de la recurrente en la acreditación de las circunstancias excepcionales que atribuye al espacio objeto de controversia, y ello por no considerar “dignos de ser valorados los dictámenes aportados con la demanda”, de forma que incurre en infracción de los arts. 265 y 336 LEC (F.j.2); a juicio del Tribunal, no es posible privar de cualquier clase de efectos al informe aportado por Biólogo en cuanto a la identificación de las especies que singularizan el espacio, y al informe del Jefe de Servicio de Medio Ambiente del Ayuntamiento.
En relación con el fondo, el Tribunal Supremo considera que no ha habido falta de motivación en la exclusión de la Pineda de Can Camins del Acuerdo impugnado, porque queda acreditado que dicha decisión se fundamenta en el informe aportado por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña en el procedimiento de aprobación del referido Acuerdo, en cuya virtud se ponían de manifiesto las calificaciones urbanísticas de los terrenos, establecidas para proteger el entorno aeroportuario y, además, preservar y potenciar valores naturales de la franja costera, compatible con “las reservas del Remolar y la Ricarda y las Áreas ZEPAS existentes”, de manera que quedaba a salvo la posibilidad de realizar “actuaciones de carácter aeroportuario para el buen funcionamiento y la seguridad del aeropuerto”, compatibles con la protección del entorno (F.J.4). El resultado fue, entonces, la exclusión del Pinar no por razones científicas, que no son puestas en cuestión, sino por otros motivos de carácter no ambiental, que llevan al Tribunal Supremo a valorar el sentido de la declaración de un espacio natural como LIC y el procedimiento que debe seguirse. A partir de la consideración de la Jurisprudencia europea (F.J.5), el Tribunal concluye que no es posible que las Administraciones competentes excluyan determinadas zonas en las que está presente un hábitat natural de interés comunitario, por apreciar que el mismo se da en otras zonas que sí se reconocen, pues la declaración de LIC tiene alcance europeo, y, por otro lado, tampoco cabe la exclusión del lugar ante la posibilidad de realizar en la misma determinadas actuaciones no ambientales, impidiendo que los mecanismos de protección asociados a los LICs puedan desplegar sus efectos (F.J. 5 in fine).
Destacamos los siguientes extractos:
….“Lo que se suscitaba en el proceso era más bien un problema de interpretación jurídica, sobre cómo habían de entenderse las obligaciones derivadas de la Directiva de los Hábitats y del Real Decreto 1977/1995, sobre medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres, que la traspuso a nuestro ordenamiento, en cuanto a la declaración de lugares de importancia comunitaria. Así, la controversia fundamental consistía en determinar si todo espacio en que se localice un hábitat o una especie de los señalados en la Directiva 1992/43/CEE debe ser propuesto como LIC para ser declarado como tal por la Comisión e incluido en la Red Natura 2000 -tesis del Ayuntamiento demandante-, o si, por el contrario, la propuesta solo ha de comprender una muestra significativa de los hábitats que garantice su conservación en el conjunto del territorio, lo que permitiría excluir lugares en los que se localicen determinados hábitats cuando se encuentren suficientemente representados en la propuesta -tesis de la Administración autonómica demandada” (F.J.2).
…“Por tanto, la Sala de instancia no podía fundar su decisión en la falta de acreditación de las premisas fácticas alegadas por la parte actora, pues, aparte de que, como ya hemos señalado, sobre tal premisa fáctica no existía en realidad controversia, el reproche de falta de acreditación que formula la sentencia priva de cualquier virtualidad probatoria a los dictámenes que el Ayuntamiento recurrente aportó con su demanda sin haberlos siquiera examinado; y ello conduce a la estimación del motivo de casación” (F.J. 2 in fine).
“Esas razones, y no diferencias de evaluación científica ni discrepancias sobre las poblaciones biológicas existentes en el ámbito espacial, fueron las que determinaron la no inclusión de la Pineda de Can Camins en la propuesta de lugares a designar. En ningún momento se discutió el punto de partida o supuesto de hecho en que se basaba la Administración Local recurrente, esto es, que a efectos clasificatorios Can Camins constituye un hábitat natural de interés comunitario prioritario con Código de nomenclatura 2270* Dunas (el asterisco, tanto en la Directiva como en el Real Decreto 1997/1995, denota el carácter de prioritario del hábitat), con bosques Pinus pinea y/o Pinus pinaster y, según la Directiva, con códigos 16.29 42.8: “Bosques de dunas con Pinus pinea, Pinus pinaster o ambos” (F.J.4)”
“….llamada Natura 2000 ( artículo 3). Esta Red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II de la Directiva Hábitats , debe garantizar el mantenimiento o, en su caso, el establecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural. Un tipo específico de hábitat naturales de interés comunitario lo constituyen los designados como prioritarios. Se trata de hábitats naturales amenazados de desaparición presentes en el territorio cuya conservación supone una especial responsabilidad para la Comunidad habida cuenta de la importancia de la proporción de su área de distribución natural incluida en el territorio de los Estados miembros…”(F.J.5).
“Esta reseña de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea puede ser completada con la cita de la sentencia de 14 de enero 2010 (nº C-226/2008 ),…. merece la pena conocer la interpretación del TJUE en relación con la segunda fase, porque, en definitiva, niega a los Estados que puedan oponerse a la inclusión de determinadas zonas por razones no medioambientales…” (F.J.5).
“…El órgano que elabora la propuesta de lugares de interés comunitario no puede decidir la exclusión de determinadas zonas en las que está presente un hábitats natural de interés comunitario, en este caso de Dunas con bosques de pinus pinea (código 2270 *), categorizado como prioritario, por apreciar que la representatividad del hábitat es suficiente con la designación de otros espacios, porque la perspectiva de la suficiencia no se circunscribe ni siquiera al territorio de los Estados, sino al territorio europeo en los términos que expresa el artículo 2 de la Directiva de los Hábitats . Por ello, la propuesta de LIC debe incluir los lugares que pueden ser designados zonas especiales de conservación, y debe reflejar la situación en la que se basaron las evaluaciones científicas relativas a los potenciales lugares de importancia comunitaria….” (F.J.5).
Comentario de la Autora:
La integración de espacios naturales en la Red Natura 2000 sigue siendo, pese a la trayectoria normativa y jurisprudencial seguida desde la “Directiva Hábitats” un de los aspectos más conflictivos en lo que a la tutela de dichos espacios se refiere.
La Sentencia seleccionada en este caso tiene, así, un valor constructivo indudable respecto de la discrecionalidad que puede corresponderle a las Administraciones en la inclusión de un espacio en cualquiera de las categorías que integran la Red Natura 2000 y, en particular, en la consideración de un espacio como LIC. Desde esta última perspectiva, la Sentencia tiene el valor añadido, a nuestro juicio, de poner de manifiesto el alcance preventivo del LIC, en el sentido de que es una categoría con capacidad para asegurar un hábitat y valores que pueden merecer una protección adicional, si así lo estima la Comisión.
Sin duda, estamos ante una Sentencia paradigmática en lo que al sentido y alcance de la Red Natura se refiere.
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