Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2022 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Octavio Juan Herrero Pina)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 172/2022- ECLI: ES: TS: 2022:172
Palabras clave: Plan hidrológico. Procedimiento. Participación. Estado de las aguas.
Resumen:
La Sentencia que nos ocupa resuelve el recurso contencioso administrativo núm. 138/2019 interpuesto por la Associacio d’Empreses i Profesionals de Sondetjos i Perforacions, contra el Real Decreto 51/2019, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de las Illes Balears, siendo partes recurridas la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
El Real Decreto trae causa de la revisión anticipada del Plan, acordada por el Consejo de Gobierno el 25 de agosto en 2017, correspondiente al segundo ciclo hidrológico 2015-2021, procediéndose a una tramitación de urgencia. En el trámite de consulta pública, la demandante formuló diversas alegaciones relativas a la improcedencia de la revisión anticipada, incumplimiento del procedimiento legalmente establecido y deficiente tramitación del procedimiento de evaluación ambiental estratégica, siendo deficitaria la participación pública. Estos vicios fueron puestos de manifiesto durante el trámite de información pública del Real Decreto y el Estudio ambiental estratégico, a lo que se añadió nueva comunicación a la Dirección General de Recursos Hídricos para poner de manifiesto la ausencia del informe preceptivo del Consejo Balear del Agua.
La demanda presentada por la recurrente y por la que se solicita la nulidad de la norma, va a sustentarse sobre los siguientes aspectos, a saber: la no concurrencia de las causas legales de revisión anticipada a que se refieren el art. 89.2 del Reglamento de Planificación Hidrológica (RPH) y el art. 141.2 del Real Decreto 701/2015 (PHIB); la insuficiencia de tener cumplir con las recomendaciones europeas del informe emitido por la Comisión Europea el pasado 10 de noviembre de 2014 (Draft Points) sobre la implementación de la Directiva Marco del Agua en el Estado español, para proceder a la revisión del Plan, dado el carácter de borrador de dicho documento; y, en definitiva, el hecho de que se incurre en desviación de poder, al iniciar un procedimiento de revisión anticipada para introducir de forma inmediata -vía la imposición de medidas preventivas no previstas en la legislación hídrica- una extensa prohibición de aprovechamiento en numerosas masas de aguas, con ausencia de las formalidades y procedimiento (se argumenta, así, que se prescinde del procedimiento previsto en el art. 89.6 RPH). De igual modo, se señala el incumplimiento del el art. 13 del Decreto 192/2002, regulador del Consejo Balear del Agua y se ponen de manifiesto vicios de nulidad del procedimiento de evaluación ambiental estratégica.
Además, del análisis del contenido del Plan, se plantean numerosas observaciones, destacando el cuestionamiento de los criterios adoptados para la determinación del mal estado de las masas de aguas subterráneas y para el cálculo de los volúmenes disponibles.
El Tribunal Supremo entra, así, a la consideración de cada uno de las cuestiones planteadas, señalando, en primer lugar, que la revisión anticipada del Plan está plenamente justificada, por concurrir numerosos informes y valoraciones sobre el estado de las aguas que, por otra parte, y en el marco del art. 89.1 RPH posibilitan la opción de la revisión anticipada (F.J.3). Asimismo, el Tribunal rechaza la falta de cumplimiento del procedimiento de revisión del Plan, por entender que no estamos en el presupuesto de hecho de revisión del art. 89.6 del RPH, que contempla un procedimiento de mayor envergadura, sino ante la necesidad de una revisión empujada por el mal estado de las aguas afectadas por el Plan (F.J.4). Además, el Tribunal analiza cada uno de los trámites que se han observado y evidencia que ha quedado garantizada la participación en los trámites correspondientes, rechazando los motivos de nulidad esgrimidos al respecto por la actora (F.J.4), a la vez que considera que ha quedado asegurada la presencia del Consejo Balear del Agua.
En definitiva, el Tribunal rechaza cada uno de los motivos planteados por la recurrente en lo relativo a los aspectos procedimentales ambientales y de competencia en la aprobación del Plan (Fs.Js.5 y 6).
Finalmente, en cuanto a los motivos de fondo, el Tribunal Supremo considera que estamos ante el cuestionamiento del ejercicio de la potestad reglamentaria proyectado sobre el Decreto 51/2019, lo que limita el alcance de la revisión jurisdiccional que puede llevarse a cabo. En este sentido, el Tribunal señala que no es admisible sustituir el criterio plasmado en la norma en cuanto a los usos del agua por el que la recurrente considera óptimo, con marcado carácter subjetivo. De igual modo, para el Tribunal es válida la previsión del art. 129 del Real Decreto examinado en cuanto a la prohibición de autorización de aprovechamientos de aguas subterráneas, por considerarse una medida necesaria para asegurar el buen estado cuantitativo y químico de las aguas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Frente a ello y como señala la Administración autonómica demandada, la revisión del PHIB viene amparada tanto por las previsiones del art. 89.1 del RPH como del art. 141 del mismo Plan, pues tales preceptos no solo prevén una revisión periódica, cada seis años, sino que posibilitan la revisión cuando los cambios o desviaciones que se observen en los datos, hipótesis o resultados de los planes hidrológicos así lo aconsejen, de manera que la revisión no solo puede ser consecuencia de cambios de las circunstancias valoradas sino también de desviaciones que se aprecien respecto de las que se contienen en el propio Plan (F.J.3)”.
“ (…) En este caso, ha de tenerse en cuenta, que no estamos ante la revisión y actualización periódica y general del planeamiento, a que se refiere el art. 14 de la DMA y el art. 41 del TRLA, revisión equiparable a la elaboración en cuanto al procedimiento, sino que se trata de una revisión y actualización complementaria del PHIB aprobado por el Real Decreto 701/2015, para atender las recomendaciones de la referida Drafl Points sobre las deficiencias apreciadas por la Comisión en el cumplimiento de la DMA por la planificación hidrológica de las Islas Baleares, fundamentalmente en relación con las aguas subterráneas, Así, como resulta del expediente y se indica por la Administración demandada, el concreto objeto y finalidad esencial de la revisión operada es atender al mal estado cuantitativo y cualitativo de las masas de agua subterránea a que se refieren las autoridades comunitarias y que se pone de manifiesto en los estudios e informes que figuran en el expediente (…).
No se trata de una revisión general ni siquiera de una revisión por circunstancias sobrevenidas a la revisión del planeamiento del segundo ciclo aprobada por Real Decreto 701/2015, sino del complemento de dicha revisión de segundo ciclo para incluir las determinaciones relativas a los aspectos o recomendaciones de la Comisión Europea, y ello debido a que, por lo avanzado de su tramitación, no fue posible incluirlo en la misma (F.J.4).”
“ Pues bien, los motivos de impugnación que se alegan por la parte no pueden prosperar, sin que sirva al efecto la invocación del art. 56 del TRLA, incluido en el capítulo correspondiente a los usos comunes y privativos y relativo a las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico, que se refiere a la aprobación por la Junta de Gobierno de un programa de actuación para la recuperación del buen estado de la masa de agua y es en este marco que se ordena el régimen de extracciones correspondiente, que incluso puede suponer la determinación de un perímetro en el que no sea posible el otorgamiento de nuevas concesiones a menos que los titulares de las preexistentes estén constituidos en comunidades de usuarios Es inoperante la invocación del art. 171 del RDPH que se refiere a la declaración de sobreexplotación de recursos hidráulicos subterráneos, que no es la situación contemplada en el art. 129 del PHIB que se impugna.
El art. 129.4 se refiere a la protección de las masas de agua subterránea en mal estado cuantitativo, cuya determinación resulta de los correspondientes estudios e informes del expediente y justifica la adopción de las medidas correspondientes, como es la limitación de nuevas autorizaciones y concesiones (F.J.7)”.
“La decisión administrativa al establecer las referidas limitaciones, que se completan con las excepciones previstas en el propio precepto que se ha transcrito antes, resulta suficientemente justificada por los estudios e informes técnicos que figuran en el expediente, sin que resulte contraria al ordenamiento jurídico, por lo que no puede prosperar frente a ella, como motivo de nulidad, la valoración particular de la demandante, con apoyo en el informe pericial citado, incluida la relativa a la eficacia y justificación técnica de la medida, que no puede imponerse a la valoración que de manera razonable se lleva a cabo por la Administración en el ejercicio de su potestad normativa (F.J.7)”
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada reviste interés al evidenciar las tensiones constantes en torno en los procedimientos de planificación de los recursos hídricos y las demandas de aprovechamiento de estos recursos.
En este contexto, la Sentencia refuerza de manera muy positiva el alcance de los informes técnicos de control sobre la calidad de las aguas y, a la vez, pone el acento en la situación de cumplimiento defectuoso de las exigencias de la Directiva Marco de Agua, que lleva, incluso, a la adopción de procedimientos de urgencia para la tramitación de la revisión que hemos examinado.
Desde esta última perspectiva, sigue siendo muy preocupante que, veinte años después de la adopción de la Directiva Marco de Aguas, haya cuencas hidrográficas, como la considerada en el supuesto de hecho, que presenten un estado ecológico deficitario, haciendo imposible el cumplimiento de la exigencia de buen estado ecológico de las aguas. Algo debe cambiar en este sentido.
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