Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2020 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Octavio Juan Herrero Pina)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 462/2020- ECLI: ES: TS: 2020:462
Temas Clave: Daños ambientales; Obligación de reparar; Dominio público hidráulico
Resumen:
En esta Sentencia, el Tribunal Supremo resuelve el recurso de casación núm. 1544/2018, interpuesto por particular contra la sentencia de 30 de noviembre de 2017 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso núm. 4191/2015, que desestima el recurso interpuesto contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico de 15 de abril de 2015, en cuya virtud se declaró la prescripción de la infracción administrativa imputada en el correspondiente expediente y ordenó retirar la obra de defensa construida (esto es, el encauzamiento de las aguas de un manantial mediante conducciones de 600 mm de diámetro a lo largo de 650 m., en Rego do Galo, Valboa, término municipal de Trabada), a fin de volver el curso de las aguas superficial a su situación natural primitiva, así como la resolución de 14 de julio de 2015 que concedió a la recurrente el plazo de 15 días el efecto y le impuso una multa coercitiva.
El recurso tiene, así, interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en orden a «determinar el plazo de prescripción aplicable a la obligación de reponer el terreno a su estado originario, cuando tal obligación deriva de una infracción prescrita», identificando como normas jurídicas que deberán ser objeto de interpretación los arts. 327.1 del Reglamento de Domino Público Hidráulico y 1964 y 1968.2 del Código Civil (antecedente de hecho tercero).
En este sentido, la Sala de instancia reconoce, con apoyo de Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en el marco del art. 327.1 mencionado y del Texto Refundido de la Ley de Aguas, que la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público prescribirá a los quince años, siendo este el plazo para el ejercicio de la acción contemplada en dicho artículo (F.J.1). En contraposición, la parte demandante considera que el Tribunal Supremo diferencia entre la obligación de reponer, de carácter personal, por derivar de una concesión o de la comisión de una infracción no prescrita, y se aplica dicho precepto, y el plazo de prescripción de 15 años (artículo 1964 del Código Civil en la redacción originaria); y el supuesto en que derive de culpa o negligencia, en que no se aplica y se acude al artículo 1968.2 del Código Civil, 1 año, señalando que en el caso concreto no procede la aplicación el artículo 327 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico (F.J.1). Desde esta perspectiva, la demandante plantea que, en la medida que se declaró la prescripción de la infracción supuestamente cometida mediante la construcción de 2008, la sentencia debería haber declaro prescrita, también, la acción para ordenar la retirada de la obra.
El Tribunal Supremo considera, en línea con su Jurisprudencia anterior, que no es posible admitir el planteamiento de la recurrente, en el sentido de que la prescripción de la sanción no supone directamente la de la acción para ordenar la reposición y retirada de la obra construida (F.J.2). Y en este sentido, resulta fundamental reconocer que la posibilidad de exigir el cumplimiento de la obligación de restaurar el dominio público a la situación anterior a la realización de las obras correspondientes conecta con la necesidad de proteger el bien ambiental afectado y con la exigencia de responsabilidad ambiental 6.3 y 7 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (F.J.2 in fine).
Por todo lo anterior, el Tribunal desestima el recurso, en el entendido de que la prescripción de la infracción no conlleva necesariamente la de la acción para exigir la restitución del medio a su situación inicial, y que, en tal caso, es preciso dilucidar si estamos ante un supuesto de responsabilidad personal o una actuación negligente o culposa, en cuyo caso el plazo de prescripción si sería de un año, en virtud del art. 1968 CC (F.J.3). Para el Tribunal, el hecho de que la recurrente sea titular de unos terrenos por los que transcurre un cauce público y que intentara obtener autorización para encauzar las aguas, desnaturalizando el bien, impiden considerar a la misma como un tercero ajeno a la Administración hidráulica, y, por tanto, permiten aplicar el plazo de prescripción de 15 años (F.J.3).
Destacamos los siguientes extractos:
“Lo cierto es que ha de acudirse a lo que dispone el transcrito artículo 327, y a la STS de 24 de julio de 2003, que fue dictada en recurso de casación en interés de ley y fija como doctrina legal que el plazo de prescripción de este artículo, para que la Administración pueda exigir la reparación de los daños causados al dominio público, es de quince años (…) Y esta doctrina fue acogida en la sentencia de esta Sala y Sección de 24 de septiembre de 2015, Sentencia: 553/2015, Recurso: 4372/2014, en que se decía lo siguiente: «El primero de los referidos argumentos no puede ser aceptado, pues el procedimiento en el que se dictaron las resoluciones impugnadas no tiene exclusivamente naturaleza sancionadora. La comisión de una infracción de las previstas en la Ley de Aguas da lugar a que la Administración pueda ejercitar tanto su potestad sancionadora, con la imposición de la sanción que corresponda, como la resarcitoria, esta con la finalidad de dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de la infracción. El procedimiento para ejercitar las referidas facultades es único, y está regulado en los artículos 327 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico» (F.J.1)”.
“Este planteamiento no puede compartirse por no ser el que se desprende de las sentencias de esta Sala invocadas, a las que antes se ha hecho referencia. Así, la de 24 de julio de 2003 (recurso en interés de la Ley 71/2002), que se refiere a un supuesto de error en el plazo de prescripción aplicado, señala expresamente que la acción para reparar los daños causados al dominio público es de distinta naturaleza a la acción de carácter sancionador, y para cuyo ejercicio el artículo 327 RDPH, tanto en su redacción originaria como en la redacción del Real Decreto nº 177/1994, establecía un plazo de prescripción de quince años, por lo que declara que la doctrina sentada en este punto por la sentencia recurrida es errónea y también gravemente dañosa para el interés general, al reducir el plazo en que la Administración puede obtener la reparación de los daños causados al dominio público, y estimando el recurso en este aspecto fija como doctrina legal: «Que el plazo de prescripción de la acción reconocida en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (modificado por Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto), para que la Administración pueda exigir la reparación de los daños causados al dominio público es de quince años» (F.J.2)”.
“A ello ha de añadirse la previsión del art. 323.2 del RDPH, según el cual: «La reparación de daños que produzcan efectos adversos significativos al medio ambiente tal y como se definen en el artículo 2.1 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, será exigible en los términos establecidos en el artículo 6.3, y en su caso, el artículo 7 de dicha Ley», lo que se refleja en la sentencia que examinamos cuando señala que: «a partir de su entrada en vigor, la reparación de los daños y perjuicios al dominio público hidráulico y la reposición de las cosas a su estado anterior, está facultada la Administración hidráulica para exigirlas ( artículo 7.3 de la indicada Ley), cuando no deriven de la comisión de una infracción tipificada en el Texto Refundido de la Ley de Aguas o aquélla hubiese prescrito, a través del procedimiento y en aplicación de lo establecido en los artículos 2.1. b. 7 y 22, 4, 19, 20, 21 y 41 a 49 de la mencionada Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental», responsabilidades que según dispone el art. 4 y como señala la propia recurrente, prescriben a los 30 años desde que tuvo lugar la emisión, el suceso o el incidente que los causó (F.J.2)”.
“De acuerdo con todo lo expuesto y atendiendo a la interpretación de las normas que se acaba de establecer, procede la desestimación de este recurso, en cuanto el recurrente se limita a invocar la prescripción de la obligación de reposición del dominio público por la prescripción de la infracción de la que deduce, (…), sin más justificación que la afirmación de que no le une ni le ha unido nunca relación contractual alguna con la Confederación Hidrográfica del Cantábrico, sin valorar adecuadamente la particular situación y relación en la que se producen los hechos, como titular de los terrenos por los que, como se indica en la sentencia recurrida, discurre un cauce que nace en un predio particular y desemboca en otro arroyo sin atravesar ningún camino o vía pública en todo su recorrido, pero que en todo caso no se trata de aguas pluviales ocasionales, sino de una corriente superficial continua natural de agua que constituye el dominio público hidráulico, indicándose igualmente que el encauzamiento en cobertura de un cauce público constituye su desnaturalización y la anulación del ecosistema fluvial asociado al mismo, que se solicitó la legalización y al no aportarse la documentación requerida, se archivó, sin que conste que fuera recurrida, por lo que es firme, abundando la sentencia en las circunstancias particulares en que se produjo la obra que se requiere retirar y la actuación de la recurrente a pesar de no haber obtenido la correspondiente autorización, todo lo cual impide, como señalaba la sentencia de 15 de octubre de 2009, considerar la actuación de la recurrente como la de un tercero sin relación alguna con la Administración en razón de la situación jurídica en que se produjeron los hechos. Por lo que, en definitiva, no es de apreciar la prescripción invocada por la recurrente”.
Comentario de la Autora:
La protección del dominio público exige, como pone de manifiesto la Sentencia seleccionada, de la puesta en marcha del régimen sancionador y de la aplicación de otras acciones orientadas a la integración del bien demanial. Y desde esta perspectiva, la Sentencia ejemplifica, perfectamente, la importancia de una prescripción mayor para la exigencia de recuperar el estado del bien antes de la construcción considerada ilegal.
En mi opinión, la Sentencia permite poner el acento en la integración de la legislación ambiental sectorial con la Ley de Responsabilidad Medioambiental, puesto que esta última puede ofrecer un espacio específico para la protección de los recursos naturales mediante previsiones como las referidas del art. 7.
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