Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2014 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, Ponente: Ramón Trillo Torres)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: STS 5461/2014 – ECLI:ES:TS:2014:5461
Temas Clave: Plan hidrológico; demarcación; cuenca intracomunitaria; caudal ecológico
Resumen:
La Sentencia que comentamos en esta ocasión trae causa del recurso contencioso-administrativo 01/541/2012, interpuesto por Gas Natural, S.D.G, S.A, contra el Real Decreto 1332/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de Galicia-Costa. Son partes recurridas tanto la Administración General del Estado.
Con carácter previo, el Abogado del Estado intentó impedir que prosperase el incidente de nulidad planteado por la recurrente, en el entendido de que, tratándose de una cuenca intracomunitaria, debería cuestionarse el contenido del Plan aprobado por la Comunidad Autónoma directamente, pese a que el mismo se encuentre sometido a una cierta supervisión del Estado, en los términos de los arts. 40.1, 3 y 4 y 42 del Real Decreto-Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, que, además, ha de verificar que la planificación autonómica no afecta a los recursos de otras cuencas y se acomoda a las determinaciones del Plan Hidrológico Nacional (F.J.1). Para el Tribunal Supremo es un gravamen excesivo obligar a la parte a promover el control de legalidad de la actuación autonómica antes de someterse al control Estatal, procediendo, por tanto, el recurso contra el Real Decreto.
Por otro lado, son varios los motivos que la recurrente plantea solicitando la nulidad del Plan Hidrológico, argumentando lo siguiente:
En primer lugar, que el Plan, en su art. 7, no determina suficientemente el caudal ecológico de los ríos incluidos en la Demarcación, en clara oposición con el art. 42 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, que contempla como contenido obligatorio de los planes hidrológicos la determinación de los caudales ecológicos. La Sala, siguiendo el criterio establecido en la Sentencia de 25 de octubre de 2013, considera que el contenido del Plan respecto de la fijación de los caudales ecológicos no tiene que ir más allá de una descripción general, que puede concretarse a través de una planificación inferior, permitiendo, así, que la gestión racional y sostenible del agua sea lo más ajustada a la realidad física posible (F.J.2)
En el mismo orden de cosas, la recurrente insiste en la ilegalidad del criterio empleado por el Plan para fijar el caudal mínimo medioambiental, pese a que dicha previsión está a expensas de la realización de estudios específicos para cada río (F.J.2). Tanto el argumento anterior como éste son rechazados por el Tribunal.
Además, desde un punto de vista procedimental, la mercantil cuestiona, por un lado, la ausencia de un proceso de concertación, que tendrá en cuenta los usos y demandas existentes, así como las buenas prácticas (F.J.2); y, de otro, la omisión de la intervención del Consejo para el Uso sostenible del Agua, entendiendo que falta un trámite esencial, al amparo del art. 77.2 Ley de Aguas de Galicia, que justifica la nulidad de la disposición (F.J.4). El Tribunal vuelve a desestimar estos dos argumentos, ya que, en relación con el proceso de concertación aludido, se había garantizado suficientemente la participación (F.J. 2 in fine), y, respecto de la intervención del Consejo, ésta no había sido posible, por no estar creado el órgano consultivo en el momento de tramitación del Plan, y, en todo caso, la idea del “uso sostenible del agua” se vincula a la valoración de un elemento ambiental que, sin embargo, queda asegurado mediante el Informe de Sostenibilidad Ambiental, en la medida en que el mismo permite la introducción y consideración de variable ambiental (F.J.4).
Finalmente, el Tribunal Supremo sólo estima declarar la nulidad de los párrafos antepenúltimo y penúltimo del art. 36 del Plan, en el sentido de que la determinación concreta del caudal ecológico sí puede dar lugar a indemnizaciones, si se afectan de manera sustancia los caudales disponibles o los usos a que puedan destinarse, con la consiguiente desaparición del aprovechamiento o su inviabilidad (F.J.3).
Destacamos los siguientes extractos:
“……el ámbito de decisión del Gobierno se extiende al control de si la planificación acordada por la Comunidad cumple los objetivos generales de conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de la Ley, la satisfacción de las demandas del agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales, así como que su ámbito sea coincidente con el de la demarcación hidrográfica correspondiente, que no creen por sí solo derechos en favor de entidades o particulares y que además contengan la larga relación de contenidos obligatorios que se relacionan en el mencionado artículo 42.
…..por lo que no sería razonable hacer recaer sobre el interesado legítimo la carga de una impugnación autónoma, previa a la aprobación por el Gobierno, de los aspectos de la planificación reservados a la competencia de la Comunidad, en primer lugar, porque de este modo se le obligaría a acudir a un proceso contra una actuación administrativa todavía carente de eficacia ejecutiva y, en segundo lugar, porque al ofrecer gran dificultad deslindar limpiamente aquellas competencias, en el sentido de poder apreciar las que deban de considerarse plenamente exentas de una intervención estatal tan amplia y acogida a principios de tan posible generosa aplicación como los enunciados en el citado artículo 40.1, sería un gravamen procesal excesivo para la parte….” (F.J.1).
“….el contenido de los planes hidrológicos se detalla en el artículo 42 del TR de la Ley de Aguas que establece un contenido obligatorio, por lo que hace al caso, respecto de los usos, presiones e incidencias antrópicas significativas sobre las aguas, que incluye, entre otros, las asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, precisando que se determinarán los caudales ecológicos, que son los caudales de mantenimiento a los que se refiere el plan impugnado en la instancia. Ahora bien, repárese que respecto de tales usos, presiones e incidencias se exige, únicamente, que el plan hidrológico contenga una “descripción general” (artículo 42.1.b).c). Dicho de otro modo, la determinación de los caudales ecológicos o de mantenimiento en su totalidad no corresponde, necesariamente, al plan hidrológico, pues éste cumple con contener esa descripción general.” (F.J.2).
“….La parte hizo hincapié en el planteamiento del incidente de nulidad de actuaciones en que no habíamos resuelto sobre la admisión de los documentos presentados al amparo del artículo 56.4 de la LJC y con fecha 3 de marzo de 2014, consistentes en una resolución de Aguas de Galicia de 8 de enero de 2014, por la que se anunciaba la apertura del período de consulta de los resultados del estudio para la determinación del régimen de caudales ecológicos de las masas de aguas superficiales de la categoría río de la Demarcación Hidrográfica de Galicia-Costa y se creaba el Registro de partes interesadas para la realización del proceso de concertación, así como un Proyecto de Participación Pública para la concertación, determinación e implantación de caudales ecológicos. Siendo formalmente cierta la omisión, materialmente resulta inocua porque tales documentos que – según criterio de la recurrente- acreditarían que al fijar los caudales ambientales en ejecución del Plan no se respetarían ni el derecho estatal ni la Directiva 60/2000, lo correcto es afirmar que la única conclusión que con ellos podría alcanzarse es la de que, -manteniendo como mantenemos la doctrina que hemos reseñado, sobre la suficiencia del Plan-, sería posible, en su caso, impugnar por las razones aducidas en torno a dichos documentos los actos de concreción de caudales que se fijen por medio de los procedimientos a que los mismos se refieren y acreditar por esta vía su eventual ilegalidad, si hubiere lugar a ello” (F.J. 2 in fine).
“Pero es que además, sin perjuicio de que el citado Consejo fuere concebido por la Ley gallega como un órgano de participación de las entidades y ciudadanos de Galicia en la elaboración de la planificación, con toda evidencia la idea de un “uso sostenible del agua” remite a un elemento de relevancia ambiental, que no ha sido omitido, puesto que consta la existencia de un Informe de Sostenibilidad Ambiental que no suple plenamente la ordenada intervención del Consejo, pero que no permite, en razonable consecuencia, considerar que tal aspecto haya sido descuidado.
Podemos concluir así que la doble actuación consistente en la intervención de la Xunta de Gobierno de Aguas de Galicia y la emisión del Informe de Sostenibilidad unida a la inexistencia entonces del Consejo para el Uso sostenible, constituyen un conjunto circunstancial suficiente como para entender que sería absolutamente desproporcionado mantener la nulidad radical del Plan pretendida en este motivo por la entidad actora” (F.J.4).
Comentario de la Autora:
La planificación hidrológica es, claramente, la piedra angular de la protección de la calidad y cantidad de las aguas, otorgando una función principal al concepto de caudal ecológico de los ríos que integran, en este caso, una Demarcación hidrográfica. Sin duda, la Sentencia seleccionada presenta el interés de evidenciar el alcance de este concepto, a partir del cual se establecerán los usos y aprovechamientos de los recursos hídricos. Desde esta perspectiva, resulta determinante el alcance que la Sentencia otorga al caudal ecológico en el nivel de la planificación más general, como la que representa el Real Decreto examinado.
Por otro lado, y aun en relación con el objeto del recurso contencioso-administrativo y las posibilidades de asegurar la tutela judicial efectiva, la Sentencia merece una valoración muy positiva en cuanto a la interpretación que lleva a cabo de la extensión de la “intervención, si se me permite la expresión, del Estado en una planificación que es competencia, sin embargo, de la Comunidad Autónoma. En este sentido, hemos de insistir en la dificultad de las relaciones interadministrativas en la gestión del uso sostenible de los recursos hídricos, que se presentan en este caso como una cuestión permanentemente abierta.
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