Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2018 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Ángel Ramón Arozamena Lazo)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1029/2018- ECLI: ES: TS: 2018:1029
Temas Clave: Energías renovables; evaluación; autorización; parques eólicos
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación núm. 2979/2015, interpuesto por la Junta de Galicia contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 8 de julio de 2015, dictada en el recurso seguido ante la misma bajo el núm. 8074/2009 y 7211/2010 (acumulado), a instancia de Iniciativas Estratexicas Galegas (INESGAL), S.A., en materia de energía eólica. Es parte recurrida Iniciativas Estratexicas Galegas (INESGAL), S.A.
La Sentencia de instancia resolvía, así, el recurso contencioso-administrativo 8074/2009 presentado contra la resolución de 7 de agosto de 2009, de la Consellería de Economía e Industria, en cuya virtud se suspendió el procedimiento para otorgamiento de autorizaciones de instalaciones de parques eólicos, tramitado al amparo del Decreto 242/2007, de 13 de diciembre, estimando el mismo mediante la anulación de la resolución, por entender que era contraria a Derecho; y, en cambio, desestima el recurso contencioso-administrativo núm. 7211/2010, acumulado al precedente, contra la resolución de la citada Consellería de 30 de diciembre de 2009, de desistimiento de los procedimientos de parques eólicos en tramitación instruidos al amparo de la orden de 6 de marzo de 2008, por la cual se acuerda dicho desistimiento así como la extinción de la medida provisional de suspensión de los mismos, por conservar ésta su vigencia hasta la fecha de la resolución impugnada.
La Junta presenta 3 motivos de casación, basados en cuestiones de carácter general, a saber: la infracción de los arts. 72.1 y 87.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, art. 9.3 CE y 70.2 Ley 29/1998, de 13 de julio, de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el no exceso de la medida de suspensión adoptada por la Junta; art. 22.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por carencia sobrevenida de inexistencia de interés legítimo en la tutela pretendida; e infracción del art. 9.3 CE, respecto de la interpretación que hace la Sala de la concurrencia de seguridad jurídica.
En este sentido, el Tribunal Supremo sigue la Sentencia de 30 de marzo de 2016, en la que tuvo ocasión de pronunciarse sobre la resolución de 7 de agosto de 2009, en relación con la suspensión del procedimiento de otorgamiento de autorizaciones de instalaciones de Parques Eólicos, considerando ajustada a derecho dicha resolución (Fs.Js 4 y 5). La Sentencia de 2016 examinaba el procedimiento de autorización diseñado por el Decreto 242/2007, y destacaba que, de forma paralela a la tramitación del procedimiento, la Comunidad Autónoma de Galicia iniciaba el procedimiento de aprobación de nueva ley para diseñar el aprovechamiento de la energía eólica. La suspensión acordada por resolución de 7 de agosto de 2009 obedecía a la incompatibilidad del nuevo modelo eólico previsto en el anteproyecto de la Ley. Aprobada la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crea el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental, la aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley 8/2009, justificó la resolución de 30 de diciembre de la Consejería, por la que se desistió de los procedimientos de autorización de parques eólicos en tramitación, quedando sin efectos la medida provisional de suspensión del procedimiento de autorizaciones iniciado con anterioridad. En este sentido, el TS hace suyo el planteamiento anterior por el que no es posible reconocer a la Mercantil un “derecho adquirido” a obtener la autorización, ante el hecho de que presentó la documentación requerida dentro de plazo, y, específicamente no es posible confundir la presentación de memorias ambientales con el otorgamiento efectivo de la declaración de impacto ambiental. (F.J.5).
A ello se suma el hecho de que reconoce ajustada a derecho la suspensión acordada sobre la base de la tramitación del anteproyecto de ley, a fin de evitar que las adjudicaciones de autorizaciones que procediesen pudieran entrar en contradicción con el nuevo marco legal, en aras del interés general (F.J.6).
El Tribunal estima, pues el recurso de casación, y desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por INESGAL, S.A, sin que proceda la imposición de costas.
Destacamos los siguientes extractos:
“ «Sostener, como pretende la parte recurrente, que en su condición de empresa seleccionada que presentó la documentación requerida dentro del plazo, tenía desde ese mismo momento el “derecho adquirido” a obtener la autorización administrativa para la instalación del proyecto de parque eólico presentado carece de respaldo normativo alguno y no responde a la realidad. Tras la superación de esa primera fase, al igual que ocurre con las empresas que no necesitan un proceso de preselección (por no superar las solicitudes la potencia máxima prevista en la orden de convocatoria, ni existir coincidencia sobre el mismo espacio territorial) deben someterse al procedimiento administrativo de obtención de la autorización para instalar y poner en funcionamiento el proyecto presentado, incluyendo la existencia de varios informes y una evaluación de impacto medio ambiental que, de ser negativa, determinaría la denegación del proyecto. Sin que sea posible confundir las memorias ambientales e informes presentados por la parte con la declaración de impacto medio ambiental realizada por el órgano competente para ello»” (F.J. 5 in fine).
“Ciertamente la suspensión del procedimiento acordada, no tiene un claro encaje en las previsiones del art. 72 de la Ley 30/1992, en cuanto referido a las medidas provisionales a adoptar para asegurar la eficacia de la resolución …. Ello, no obstante, la explotación de instalaciones de energía eólica necesita la obtención de autorizaciones administrativas en un sector regulado como es el de la energía eléctrica, (artículos 4 y ss del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo ) con unos requisitos técnicos y exigencias… Por ello, la Administración puede, por razones de interés público, iniciar procedimientos destinados a autorizar las instalaciones que se ajusten a las necesidades púbicas y a la planificación energética que se pretende desarrollar. Ahora bien, si como consecuencia del cambio del modelo energético elegido, o en trance de producirse como consecuencia de la tramitación de un nueva regulación, entiende que los procedimientos administrativos iniciados no se ajustan a las nuevas necesidades que surgirán del cambio normativo en tramitación, puede legítimamente, en aras a preservar el interés público subyacente, suspender los procedimientos administrativos en curso con la finalidad de evitar que las adjudicaciones resultantes de este procedimiento entren en contradicción con la nueva normativa legal, evitando que la completa tramitación de dichos procedimientos y el otorgamiento de las autorizaciones conforme a un modelo en trance de superación obligue a la Administración a expropiar los derechos ya adquiridos por los adjudicatarios. En tales circunstancias, y siempre que ese cambio normativo esté justificado por razones de interés público y pueda entrar en contradicción con las adjudicaciones que se obtuviesen conforme a la normativa anterior, es lícito que la Administración suspenda, durante un plazo razonable, la tramitación de dichos procedimientos a la espera de que se aprueba dicha normativa y así convocar un nuevo concurso en el que las nuevas solicitudes se ajusten al nuevo marco normativo aprobado. …” (F.J.6).
“Este modelo se cambió por otro radicalmente diferente, aprobado por la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental, …., creándose, sin embargo, un canon eólico, como tributo de naturaleza extrafiscal, que define su hecho imponible como la generación de afecciones e impactos ambientales adversos sobre el medio natural y, por ende, sobre el territorio, a través de la instalación de los bienes afectos a la producción de energía eólica. Y la creación de un Fondo de Compensación Ambiental, que se integrará esencialmente con los recursos derivados del canon eólico, destinado a facilitar la compatibilidad del desarrollo eólico con las actuaciones de reparación del entorno y con la ordenación del territorio, ….
Se trata, en definitiva, de un nuevo modelo que se separa del anterior y que resulta incompatible con las adjudicaciones que perpetúan en el tiempo un modelo ya superado, de cuya legalidad se duda, y cuya oportunidad y conveniencia para el interés público se cuestiona, aprobándose un nuevo modelo que exige unas nuevas bases y unas nuevas condiciones a las que deben someterse los nuevos adjudicatarios de este tipo de instalaciones” (F.J.6).
Comentario de la Autora:
En esta ocasión se ha seleccionado una Sentencia compleja en cuanto al fondo, pero con una conexión tangencial con los asuntos ambientales que, sin embargo, interesa destacar.
En este sentido, la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, como ocurre con la energía eólica, constituye, sin duda, una actividad económica con repercusión sobre el medio ambiente de carácter positivo, si conectamos dicha actividad con las exigencias derivadas de la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, va un paso más allá de este enfoque y pretende la instauración de un modelo de producción de energía compatible con exigencias ambientales derivadas de otros sectores, como puede ser la protección de la biodiversidad o, incluso, el paisaje. Desde esta perspectiva, la Ley, consciente de los “otros” impactos ambientales de los parques eólicos, diseña un modelo en que el titular de las autorizaciones asume los costes de estos otros impactos.
En mi opinión, el interés general que la suspensión de los procedimientos autorizatorios objeto de controversia pretendía salvaguardar y que es considerado por la Sala del TS, debe incluir el interés ambiental, derivado de la asunción del titular de la autorización de estas otras externalidades ambientales generadas por los parques eólicos, cuyo coste debe interiorizar. En consecuencia, la suspensión y posterior desistimiento por parte de la Administración encuentra un anclaje firme en la implantación de un nuevo modelo ambiental de producción de energía renovable impulsado por la norma autonómica.
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