Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Jose Juan Suay Rincon)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili (acreditada a contratada doctora por ANECA) e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 544/2016 – ECLI:ES:TS:2016:544
Temas Clave: Planificación; Plan de ordenación del litoral; autonomía local; estudio de sostenibilidad económica
Resumen:
El Ayuntamiento de A Illa de Arousa en Galicia, interpuso recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 5 de junio de 2014 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Concello de A Illa de Arousa (Pontevedra) contra el Plan de Ordenación del Litoral (POL) de Galicia, aprobado por Decreto no 20/2011, de 10 de febrero, de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de la Xunta de Galicia.
El Ayuntamiento alega dos motivos de impugnación, el primero en relación con la vulneración de la autonomía local y el segundo en relación con el estudio de sostenibilidad económica. En concreto se alegan, el primero, al amparo de lo preceptuado en el no 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de los artículos 137 , 140 y demás concordantes CE y de la jurisprudencia, incluso constitucional, que los ha interpretado y cita; y, el segundo, al amparo de lo preceptuado en el no 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción del artículo 15.4 TRLS2008 (y su predecesor de la LS2007) y de la jurisprudencia que lo ha interpretado que cita.
En relación con el primero se aduce el quebranto de la garantía institucional de la autonomía local preservada como tal por nuestro ordenamiento jurídico; y ello, en la medida en que con el POL se produce una ruptura o un vaciamiento del contenido propio de la indicada garantía. El Alto tribunal tras el análisis del mismo considera que en este caso no ha tenido lugar vulneración alguna, ya que no se ha llegado a menoscabar el núcleo esencial e indisponible de la autonomía local y pone especial énfasis en que en el supuesto concreto se trata de una isla.
En relación con el segundo, el estudio de sostenibilidad económica, llega a la misma conclusión, desestimando la pretensión, tras analizar el supuesto y distinguiendo entre el estudio de sostenibilidad económica y los estudios económico financieros.
Destacamos los siguientes extractos:
“Por un lado, no cabe poner en cuestión que la fijación de los usos del suelo constituye precisamente, con carácter general, la función primordial que corresponde a las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus correspondientes competencias sobre ordenación territorial ( STC 77/1984 ); y al amparo de su propia normativa (Ley 9/2002 y, con posterioridad, la Ley 6/2007), en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia; una competencia que alcanza a la totalidad de su respectivo territorio y que por tanto incluye asimismo la ordenación del litoral, en el caso de esta Comunidad Autónoma.
Ciertamente, se trata de una competencia que ha de cohonestarse con la que los municipios igualmente ostentan y tienen asimismo legalmente reconocida para la ordenación urbanística de su propio territorio (término municipal); pero tampoco puede dejar de tenerse presente, por otro lado, que en el supuesto que nos ocupa el territorio afectado viene particularmente constituido por una isla, la Illa de Arousa, que presenta unos excepcionales valores naturales y paisajísticos, que no fueron pasados por alto por la sentencia impugnada, sino que por el contrario así lo reconoce expresamente en uno de sus pasajes:
<<En expresa referencia a Illa de Arousa ha de tenerse en cuenta su singularidad que deriva de sus excepcionales valores naturales y paisajísticos que derivan de que la protección ha de extenderse a prácticamente su territorio, precisamente porque es una isla>>.
Precisamente, con vistas a descartar la tacha de extralimitación funcional que la entidad recurrente había formulado al POL en su escrito de demanda:
<<No se puede discutir que pueda contener determinaciones sobre la protección del medio ambiente, dado que es uno de sus objetivos como se deduce de la lectura de la Ley 6/2007, en concreto respecto al valor de las zonas costeras, ley que impone esta protección. Éste es el fin que orienta la suspensión del urbanismo en todos los municipios costeros. Contiene normas de directa aplicación que prevalecen sobre el planeamiento urbanístico, que habrá de adaptarse; y criterios, principios y normas generales. Ha de partirse de la ley 6/2007, de 11 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral de Galicia, que contiene varios mandatos a la Administración autonómica, en concreto respecto a las normas de protección que ha de contener con relación al litoral, que se sitúan por encima del planeamiento, y que ha de tramitarse como un plan territorial integral, mandato que se cumple por el POL, que incluso da lugar a acordar la suspensión de los planeamientos municipales de los municipios costeros hasta la aprobación del mismo. Con respecto a los usos, además, se parte de la realidad que se observa; es competencia de ordenación del territorio; los usos los fija la LOUGA, y el POL parte del contenido de los correspondientes PGOM, sin perjuicio de las previsiones en aquélla referentes a los usos que puedan establecerse a través de los instrumentos de ordenación del territorio -así ocurre con sus artículos 38 y 39-. Si dentro de la finalidad que se pretende con la aprobación del POL se encuentra la de establecer una normativa de protección de las zonas costeras, habrá de contener medidas de protección, puesto que lo que se pretende es proteger el litoral y el paisaje>>.
Partiendo, así, pues, de la doble consideración antes expuesta, hemos de comenzar afirmando que la autonomía local no puede ver limitada su virtualidad al reconocimiento de un mero derecho a la participación de las entidades locales en el ejercicio de competencias ajenas, tomando parte consiguientemente en la adopción de las decisiones que corresponda a otros sujetos mediante su intervención en el procedimiento previsto en cada caso, por ejemplo, en el supuesto que nos ocupa, en la formulación del POL.
Desde luego, esta dimensión del principio de la autonomía local goza de la protección constitucional y tiene su amparo en la normativa estatal básica ( LRBRL: artículo 2 ). Pero no menos evidente es que la autonomía local no puede ver reducida su alcance a esta sola dimensión participativa y ha de proyectarse asimismo en la esfera material sobre su propio haz de competencias; entre otras razones, a fin de satisfacer las exigencias igualmente dimanantes de la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, cuyo artículo 3 establece que ‘por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes’ .
Ahora bien, lo que no les está asegurado a las corporaciones locales es, como admite incluso el propio recurso, un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial ( STC 40/1998 ), sino que la concreción de las competencias de las corporaciones locales habrá de realizarse por medio de las leyes correspondientes, atendiendo a los principios asimismo fijados por la normativa estatal básica ( artículo 2 LRBRL : «Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera» .)
No existe, pues, la garantía de la asignación concreta de un “quantum” de competencias y éstas habrán de determinarse en cada sector del ordenamiento jurídico con base en el respectivo grado de los intereses autonómicos y locales confluyentes en cada caso.
En el supuesto que nos ocupa, resulta innegable que la esfera competencial de la entidad local recurrente ha resultado afectada y condicionada, pero también lo es que dicha entidad está asimismo en grado de seguir ejerciendo sus competencias sobre clasificación urbanística del suelo, que el propio POL garantiza incluso de manera expresa (artículo 5).
No toda incidencia puede reputarse lesiva del principio de la autonomía local. Cuando la afectación goza del amparo legal, en la medida en que es el resultado del ejercicio de la competencia sobre ordenación del territorio, que comprende la fijación de los usos del suelo; y cuando su intensidad, además, resulta suficientemente justificada atendiendo a los valores naturales y ambientales de la isla de Arosa, no cumple sino concluir entonces que no es susceptible de tacha la graduación de que la autonomía local ha sido objeto en función de los intereses locales y supralocales confluyentes en el caso.
No hay, pues, vulneración de la autonomía local “reconocida en los arts. 137 , 140 y 141 CE , que se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias”, según el Tribunal Constitucional ha recordado recientemente en su STC 132/2014 , con cita, entre otras, de la STC 240/2006 (también en la STC 57/2015, de 18 de marzo , recaída justamente a propósito del POL aprobado por otra Comunidad Autónoma; en este caso, Cantabria, por medio de una norma de rango legal).
Ha de insistirse, distinta sería nuestra conclusión si se hubiese llegado a menoscabar el núcleo esencial e indisponible de la autonomía local; pero no puede dejar de indicarse que la ruptura de la recognoscibilidad se proyecta sobre la imagen de la institución globalmente considerada, que es la que ha de preservarse por mandato constitucional.
En las reiteradas palabras del Tribunal Constitucional -por otra parte, suficientemente conocidas-, “la garantía institucional de la autonomía local no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial, sino la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de suerte que solamente podrá reputarse desconocida dicha garantía cuando la institución es limitada, de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre” ( STC 32/1981 ).
Tampoco la recognoscibilidad de las entidades locales se proyecta, pues, sobre todas y cada una de sus competencias; o, si se prefiere, dicho lo mismo aun cuando con otras palabras, no deja de ser recognoscible la institución a resultas de la afectación en el ejercicio de una de sus competencias, de la que por lo demás tampoco se ve privada en el supuesto que nos ocupa.
Consiguientemente, y por virtud de cuanto se lleva expuesto, este motivo no puede prosperar.” (F.J.4)
“Las diferencias entre ambos documentos, sin embargo, quedaron perfiladas en un fundamento ulterior de la misma resolución antes indicada – Sentencia de 30 de marzo de 2015 -:
<<Conviene aclarar que el concepto de sostenibilidad económica a que se refiere el legislador estatal en el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico-financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos como son, por un lado, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, por otro, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes.
Por otra parte, desde una perspectiva temporal el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en carga de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate. Es decir, mientras el estudio económico-financiero preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios.
En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística>>.
(…)Pues bien, la falta del expresado carácter en las actuaciones previstas por el POL es lo que excluye en última instancia la exigibilidad del estudio de sostenibilidad económica en el supuesto de autos. Y es que con el POL de Galicia no estamos ante un instrumento de ordenación de actuaciones de urbanización, como la sentencia impugnada se cuida de resaltar en el fundamento que dedica a solventar esta cuestión y que antes transcribimos (FD 2o).
De acuerdo con lo declarado por la sentencia, en efecto, se trata de un instrumento de ordenación de carácter estratégico cuyas determinaciones habrán de desarrollarse después por medio de las distintas figuras de planeamiento previstas en la correspondiente normativa (gallega) de aplicación; y por tratarse esta última de una normativa de origen y procedencia autonómica es al Tribunal Superior de Justicia de Galicia a quien corresponde su interpretación y, en definitiva, establecer el alcance y los efectos de los instrumentos regulados por ella, el POL, en nuestro caso.
Al amparo de la indicada interpretación, el POL carece, pese a sus afecciones sobre el suelo, de efectos inmediatos de carácter económico y no supone expropiación ni proyecto de urbanización u obra alguna.
Y a falta del carácter directamente transformador de las determinaciones previstas en el mismo, podemos venir a concluir ya en esta sede que no le resulta exigible el estudio de sostenibilidad económica, que el recurso echa en falta.
Esta es asimismo la razón por la que en último término tampoco cabe buscar amparo en la jurisprudencia que igualmente trata de hacerse valer en este caso; no sólo porque aquélla vino a producirse respecto de los estudios económico financieros, como ya indicamos antes; sino también porque toda pretensión de extender su virtualidad más allá de ellos tropieza con el carácter directamente operativo de los instrumentos de ordenación territorial sometidos a nuestro enjuiciamiento en los precedentes jurisprudenciales que tratan de hacerse valer.
Concretamente, las Sentencias de 17 y 18 de diciembre de 2009 – RC 4762/2005 y RC 4424/2005 – recayeron a propósito del Plan Insular de Ordenación de Lanzarote; y la Sentencia de 19 de diciembre de 2013 RC 827/2011 , sobre el Plan Territorial Especial Supramunicipal “Parque Periurbano del Naranco”, supuestos ambos cuyas determinaciones, a diferencia de lo que acontece con las incorporadas al POL, venían a producir efectos directamente operativos sobre el respectivo territorio ordenado por ellos, de conformidad a las previsiones legales que resultan de aplicación en uno y otro caso.” (F.J.5).
Comentario de la autora:
Esta sentencia resulta relevante en tanto que analiza la institución de la autonomía local, en esta ocasión, en relación con las competencias de planeamiento y su concurrencia con las competencias autonómicas, en concreto, cuando se trata de ordenar las costas, con la singularidad de estar en una isla. La sentencia de la misma fecha con referencia ROJ STS 543/2016, resuelve sobre el mismo conflicto.
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