Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2022 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 381/2022- ECLI: ES: TS: 2022:381
Palabras clave: Concesión. Declaración de impacto. Viabilidad proyecto.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación número 1550/2021 interpuesto por mercantil contra la sentencia núm. 325/20, de 18 de diciembre, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el procedimiento ordinario núm. 7097/19, sobre concesión directa de explotación minera, siendo parte recurrida la Xunta de Galicia.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó sentencia de 18 de diciembre de 2020, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Resolución de 17 de diciembre de 2015, confirmada en reposición por la de 4 de diciembre de 2018, del Director General de Energía y Minas (por delegación del Consejero de Economía, Empleo e Industria), por la que se otorgó a la recurrente la concesión directa de la explotación de la mina San Juan nº 5226, por un plazo de duración de diez años. Para la Sala, la normativa minera no permite modular el plazo de duración de las concesiones de explotación de recursos de la sección C), por lo que, en el caso de no acreditarse la viabilidad de la explotación por plazo de treinta años, lo procedente sería denegar la solicitud y no otorgar la concesión por diez años, de forma que anular la resolución incurriría en una “reformatio in peius”, de ahí que se haya desestimado el recurso.
Del examen del pronunciamiento de la Sala, el Tribunal Supremo constata que la recurrente acreditó la viabilidad del proyecto de concesión de explotación por diez años, a lo que se suma la correspondiente DIA que, en efecto, reconocía la posibilidad de explotación del proyecto por el referido período de 10 años, y no de 30, como contempla la legislación de minas. De esta manera, el Tribunal Supremo considera que el debate se debe situar en la obligatoriedad o no del plazo de 30 años para las concesiones de explotación de recursos de la sección C) (F.J.2), admitiendo, en su caso, una solicitud de explotación por plazo inferior, conforme al proyecto presentado.
Para el Tribunal, resulta fundamental atender a la finalidad de estos permisos de explotación y los requisitos exigidos por la legislación minera, de forma que el plazo que se exige para su concesión debe considerarse una garantía del interés público en la explotación de los recursos naturales.
Por efecto de lo anterior, el Tribunal considera que no ha lugar al recurso de casación, siendo indisponible el plazo de 30 años previsto en la legislación minera para la concesión de explotación de los recursos de la Sección C).
Destacamos los siguientes extractos:
“«….Así, los preceptos de interés de la ley de minas estatal son los artículos 41.2, 45 y 62.1, que establecen que los permisos de exploración de recursos de la sección C) se concederán por un plazo de un año prorrogable, los de investigación por el plazo que se solicite, que no podrá ser superior a tres años, mientras que los de concesión de explotación lo serán por un período de 30 años, prorrogable por plazos iguales hasta un máximo de 90 años; como es lógico, la misma previsión se contiene en los artículos 59.2, 64.1 y 81.1 del RGRM. Por su parte, en el ámbito autonómico gallego, el artículo 29 de la LOMG dispone que los permisos de exploración se otorgarán por un plazo máximo de un año, los de investigación se otorgarán por un período máximo de tres años y “las concesiones de explotación mineras se otorgarán por un período de treinta años, pudiendo prorrogarse hasta un máximo de setenta y cinco años».
«…Pues bien, ya tuviera la entonces interesada (y ahora la actora) la intención de explotar la mina durante tan sólo diez años, o ya por el único plazo que impone la ley (treinta), lo que no podía hacer el órgano sustantivo era atender al primer período, pues no tiene cobertura legal, de modo que si consideraba que aquélla no podía explotarse por treinta años, lo que tenía que haber resuelto era su denegación, más aún cuando no se estaba en presencia de una concesión de explotación que trajera causa de un previo permiso de investigación que hubiera demostrado de forma suficiente la presencia del recurso de la sección C) ( artículos 67 de la LM y 88.1 del RGRM), ni tampoco se estaba en presencia de una concesión directa que hubiera puesto de manifiesto un recurso de la sección C) de tal forma que se considere suficientemente conocido y se estime viable su aprovechamiento racional ( artículos 63.a) de la LM y 84.1.a) del RGRM), sino de una concesión directa para explotar recursos sobre derechos mineros caducados (apartado b) de ambos preceptos), que en este caso vino precedida de una DIA que se limitó a verificar las labores mineras propuestas durante diez años.
En suma, tiene razón el letrado de la actora cuando sostiene que la normativa minera no permite modular el plazo de duración de las concesiones de explotación de recursos de la sección C); de la misma manera, tampoco cabe alterar o ponderar el plazo de solicitud de la prórroga a que se refiere el artículo 81.1 del RGRM ( SsTS de 12.07.17 y 11.04.18); pero lo que no se puede olvidar es que si no quedó acreditada con rigor la viabilidad de la explotación por el plazo de treinta años, sino de diez, lo que procedía era denegar la solicitud en los términos en que fue formulada y, después, valorada por la DIA» (F.J.1)”.
“Del marco normativo expuesto cabe concluir que con la solicitud de la concesión deberá aportarse el proyecto de aprovechamiento de los recursos de que se trate ( artículo 64.2º, en relación con el 68, de la Ley), el cual deberá incluir, de conformidad con lo establecido en el artículo 89 del Reglamento General para el Régimen General de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, los siguientes documentos: «Memoria sobre el sistema de explotación, esquema de la infraestructura, programa de trabajo, presupuesto de las inversiones a realizar y estudio económico de su rentabilidad, y fuentes de financiación, con las garantías que se ofrezcan sobre su viabilidad. Se incluirán, en su caso, los proyectos correspondientes a las instalaciones de concentración o de beneficio de los minerales. Todo ello deberá ser suscrito por titulado de Minas conforme a su competencia».
Las exigencias de los requisitos de estos proyectos de explotación ponen de manifiesto la trascendencia que le confiere el propio Legislador, acorde a la relevancia que el mismo tiene para la viabilidad de la concesión, que constituye uno de los presupuestos de estas concesiones. Y si ello es así, no cabe considerar que se puedan otorgar concesiones cuyos proyectos de explotación comienzan ya por limitar al aspecto temporal de dicha explotación, es decir, de la concesión, a un plazo inferior al establecido imperativamente por la Ley. Y no es de recibo el argumento que se sostiene por la parte recurrente de considerar que se pueda realizar un permiso de explotación por un plazo inferior al legalmente establecido, en una interpretación de que el plazo de los 30 años es de máximo, pudiendo, a la conveniencia del solicitante, ampliar en un momento posterior dicho plazo; porque no es ese el esquema que establece la legislación examinada que, no se olvide, está basada en el interés público que comporta el aprovechamiento de unos bienes, los minerales, que tienen dicha naturaleza pública. Se suma a ello el hecho, no cuestionado, que siendo preceptiva para la explotación de tales recursos la DIA, la aportada al procedimiento estaba también fundada en un aprovechamiento por el mencionado plazo de 10 años; cuestión que refuerza la interpretación que se sostiene, dado que el aspecto temporal de dicho instrumento medioambiental no es intrascendente, como evidencia, con toda lógica, el artículo 35.1º.a) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.
Así pues, si la recurrente solicitó la concesión con la finalidad de limitar su explotación a un plazo de 10 años y, a esos efectos, aportó el preceptivo proyecto de explotación referido al mencionado plazo, no era posible que se otorgara la concesión por un plazo superior. Y dicha conclusión, unida a la exigencia de que las concesiones de estos recursos de la Sección C), solo pueden concederse por plazo de 30 años y, por imperativo de las condiciones de la concesión, con proyectos de explotación de, al menos, ese plazo de 30 años, lo que habría procedido en el caso de autos era haber denegado la concesión solicitada, como acertadamente concluyó la Sala de instancia. Y si no se decretó la nulidad de dicha resolución fue, como se razona en la sentencia, porque se habrían perjudicado los intereses procesales de la única parte recurrente, la propia interesada, a quien se le habría producido una «reformatio in peius», proscrita en el ámbito estrictamente procesal, como acertadamente declaró la Sala de instancia, cuyos fundamentos y decisión este Tribunal comparte y ratifica. (F.J.5)”
Comentario de la Autora:
La legislación de minas, como se señala en la Sentencia examinada, viene disfrutando de una cierta trayectoria histórica en la que los cambios normativos han consolidado un diferente tratamiento de la concesión para la explotación de determinados recursos frente a otros títulos de intervención que también son posibles, atendiendo al criterio de la intensidad y carácter excluyente de la explotación de los recursos.
En este sentido, debe ponerse el acento en el interés general que la explotación de estos recursos debe atender en todo caso, y es ahí donde, en el caso concreto, la DIA juega un papel fundamental como herramienta que acredita la viabilidad ambiental de un proyecto concreto. Desde esta perspectiva, la Sentencia refuerza la conexión imprescindible que debe existir entre los proyectos de explotación minera y la Evaluación de Impacto ambiental, como técnica preventiva de carácter fundamental.
Sin embargo, lo llamativo de la Sentencia expuesta es que, pese a la coincidencia de Administración y los órganos jurisdiccionales en el alcance que debería tener el proyecto en cuestión, a pesar de la imposibilidad ambiental de mantener el mismo más allá de 10 años, las garantías jurídicas lleven al mantenimiento de la vigencia del título de explotación.
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