Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2022 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 763/2022- ECLI: ES: TS: 2022:763
Palabras clave: Planificación urbanística. Evaluación ambiental estratégica. Obligación. Nulidad
Resumen:
La presente Sentencia resuelve el recurso de casación núm. 4555/2020 interpuesto por D. Segismundo y D. Silvio contra la sentencia de fecha 31 de enero de 2020 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo núm. 4128/16. Es parte recurrida el Ayuntamiento de Ferrol.
La Sentencia de instancia había estimado parcialmente el recurso contencioso-administrativo, disponiendo la nulidad del acto recurrido, (el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ferrol de 16 de diciembre de 2015, por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección y Rehabilitación del Barrio de Ferrol Vello), y ello en la medida en que el Plan no había sido sometido a evaluación ambiental estratégica. No obstante, la Sentencia añadía la posibilidad de subsanación en fase de ejecución, al amparo de lo dispuesto en el FD 4.2 de la misma.
La parte demandante presenta, así, recurso de casación, sobre la base de lo siguiente (F.J.2): a) Infracción de los artículos 62.2 , 66 y 67 de la Ley 30/1992 (que se corresponden con los artículos 47.2, 51 y 52 de la Ley 39/2015 LPAC), en la medida en no parece que el fallo reconozca claramente la nulidad del Plan Especial de Protección y Rehabilitación del Barrio de Ferrol Vello (en adelante, PEPRFV), ya que, permitiendo la subsanación del Plan, por la vía de someterlo a nueva evaluación ambiental estratégica, parece desconocer la naturaleza reglamentaria del Plan y el alcance del vicio de nulidad; b) Infracción del artículo 71.2 LJCA, en el sentido de que dicho precepto veda cualquier facultad de los órganos jurisdiccionales para determinar la forma en que ha de quedar redactada o corregida una disposición general anulada; c)Infracción de los artículos 6 y 9 Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, puesto que disponen la obligación legal de someter a evaluación ambiental estratégica (EAE) los planes de ordenación urbanística; en este sentido, la recurrente señala que estos preceptos, así como la vigente legislación urbanística gallega (art. 46 Ley 2/2016, de 10 de febrero, de Suelo de Galicia), obligan de forma preceptiva y necesaria a someter a EAE (ordinaria o simplificada) los instrumentos de planeamiento, por lo que no es posible apreciar exención legal al efecto, por la vía de informe del órgano ambiental sobre la no necesidad o inviabilidad del procedimiento de EAE, tal y como sucede en el caso que nos ocupa. La parte demandante insiste, así, en que no se trata de la omisión de un trámite, sino de la de un entero procedimiento.
El Tribunal Supremo fija la cuestión que tiene interés casacional objetivo en el hecho de si es posible “subsanar, en ejecución de sentencia, la omisión del procedimiento de evaluación ambiental estratégica en un instrumento de planificación urbanística declarado nulo por dicha causa” (F.J.4). En este sentido, siguiendo lo dicho en la Sentencia núm. 569/2020, de 27 de mayo, y tras el análisis de los hechos acontecidos, en los que se pone de manifiesto que el Pleno del Ayuntamiento aprobó un plan diferente del inicialmente impulsado en cuanto a la extensión territorial del mismo (F.J.6), el Tribunal considera que el Plan es nulo de pleno derecho, al carecer de evaluación estratégica, puesto que se trata de un vicio del procedimiento esencial. Además, el Tribunal entiende que no es posible aplicar o limitar la nulidad a determinadas prescripciones del Plan, puesto que uno y otro se encuentran íntimamente ligados y, aunque el Plan inicial pudiera sujetarse al régimen de la Evaluación Ambiental Estratégica de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, el Plan final que se aprueba por el Pleno del Ayuntamiento sí estaba sujeto íntegramente a las prescripciones de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, de forma que la EAE no permite considerar la nulidad parcial del Plan (F.J.7). En consecuencia, el Tribunal Supremo estima el recurso, y casa y anula la Sentencia de instancia (F.J.8).
Destacamos los siguientes extractos:
“La sentencia declara que «la demanda debe ser estimada» y, sin embargo, no anuda como efecto lógico de la omisión del procedimiento de evaluación ambiental la nulidad del plan urbanístico, ya que entiende que ello pudiera ser «desproporcionado y excesivamente gravoso para el Concello y en su caso en su traslación al ciudadano» (pág. 7). Argumento que parece reafirmar la posición consciente de fijar una novedosa jurisprudencia, según la cual le es permitido a la administración enmendar o subsanar el vicio procedimental de un plan anulado.
Añade la recurrente que la sentencia impugnada incumple el mandato legal que obliga a anular un plan urbanístico (aprobado) sin haberlo sometido al procedimiento de evaluación ambiental preceptivo y señala que no cabe la posibilidad de retrotraer actuaciones, conservando trámites, ni subsanar los vicios de nulidad, siendo una posición doctrinal constante y reafirmada por esa Sala en sentencias recientes …. (F.J.2)”.
“«De lo expuesto en los anteriores fundamentos hemos de concluir que los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. No obstante lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento».
Como puede constatarse, el primer inciso de la doctrina expresada en la sentencia citada -cuya justificación argumental asumimos- resulta de plena aplicación en nuestro caso, dado que lo que nos requiere el auto de admisión es que fijemos doctrina acerca de si es posible subsanar, en ejecución de sentencia, la omisión del procedimiento de evaluación ambiental estratégica en un instrumento de planificación urbanística declarado nulo por dicha causa.
Por tanto, esa doctrina debe ser ahora reiterada, al no concurrir motivos para su modificación (F.J.5)”.
“Decíamos antes que, con arreglo a la doctrina jurisprudencial establecida al respecto, no cabe admitir la subsanación posterior de un vicio esencial de procedimiento en la elaboración de un plan a los efectos de mantener la vigencia de éste; y esta doctrina debe ser aplicada también en el caso de que la subsanación pretenda realizarse en vía de ejecución de sentencia, tras preverse en dicha sentencia esa posibilidad. Por tanto, aun teniendo presente la loable intención que animó a la Sala de instancia, al intentar evitar que se pudieran producir consecuencias desproporcionadas y excesivamente gravosas para el Concello y para los ciudadanos en el caso examinado, no podemos considerar ajustada a Derecho su decisión.
En este sentido, debemos afirmar que no resulta ajustado a Derecho declarar la nulidad de un plan por concurrir un vicio esencial en su elaboración y, en la misma sentencia, condicionar la subsanación de aquel defecto a la aportación posterior, en ejecución de sentencia, de un documento complementario (F.J.7)”.
“(….) Apreciada esta circunstancia por la Sala de instancia, ésta dictó la sentencia que ahora se impugna, apreciando el defecto procedimental indicado y permitiendo su subsanación en trámite de ejecución de sentencia mediante la aportación del documento complementario, que debería ser emitido por el órgano ambiental (…).
(…) el ámbito territorial del plan que no fue aprobado (PE-2R) sobre el que recayó la Decisión inicial en 2013, está estrechamente relacionado con el ámbito territorial del plan que fue objeto de aprobación en 2015 (PEPRFV), en la medida en que en el ámbito territorial de este último (que era de 12,70 hectáreas) estaba comprendido el de aquél (que era de 10,53 hectáreas). Estrecha relación que también es apreciable respecto de las determinaciones del plan de 2013 que no fue aprobado y del plan finalmente aprobado en 2015.
Y esta consideración, en aplicación de la doctrina establecida en la STS 569/2020 (y las que en ella se citan), impediría admitir la posibilidad de declarar la nulidad no total, sino parcial, del plan aprobado en 2015, que se proyectaría únicamente sobre la parte del ámbito territorial de éste que quedó fuera de la Decisión del órgano ambiental en 2013, esto es, la correspondiente a la ampliación respecto del ámbito territorial del PE-2R (F.J.7)”.
Comentario de la Autora:
Nuevamente, esta Sentencia nos plantea la dificultad de la aplicación práctica de la Evaluación Ambiental Estratégica, evidenciando el interés de la Administración promotora del Plan urbanístico por limitar los controles derivados de esta técnica.
Sin duda, la Sentencia proporciona una solución adecuada desde la perspectiva de la protección ambiental, reconociendo la nulidad completa del Plan, si bien no puede desconocerse la relevancia de este pronunciamiento desde la perspectiva del Ayuntamiento y los ciudadanos, tal y como había puesto de manifiesto la Sentencia de instancia. La protección del medio ambiente no es un objetivo que pueda asegurarse en todo momento, como ya señalara tempranamente el Tribunal Constitucional, pero es claro que los instrumentos de planeamiento urbanístico deben subordinarse en todo caso a las exigencias derivadas de la aplicación de técnicas de carácter preventivo como la Evaluación Ambiental Estratégica, pues, en otro caso, quedaría frustrada la aplicación de este instrumento y su fin tutelador del medio ambiente.
Enlace web: Sentencia STS 763/2022 del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2022
