Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 189/2014
Temas Clave: Red Natura 2000; Zona de Especial Protección para las Aves; Lugar de Interés Comunitario; Suelo no Urbanizable; Suelo no Urbanizable de Especial Protección; Proyectos de Interés Regional
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Junta de Extremadura, por los Ayuntamientos de El Gordo y Berrocalejo y por la entidad Marina Isla Valdecañas contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 9 de marzo de 2011, siendo parte recurrida la Asociación Ecologistas en Acción-CODA. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Ecologistas en Acción contra el Decreto del Consejo de gobierno de la Junta de Extremadura 55/2007, de 10 de abril, por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Interés Regional promovido por Marina de Valdecañas SA, consistente en la recalificación y ordenación de terrenos situados en el Embalse de Valdecañas, con destino a la construcción del Complejo Turístico, de Salud, Paisajístico y de Servicios Marina Isla de Valdecañas, en los términos municipales de El Gordo y Berrocalejo, en la provincia de Cáceres; declaraba nulo de pleno derecho el mencionado Decreto y el Proyecto de Interés Regional que en el mismo se aprueba definitivamente, por no estar ajustados al ordenamiento jurídico; y ordena la reposición de los terrenos a que se refieren las mencionadas actuaciones a la situación anterior a la aprobación de dicho Proyecto y los actos que se hubieran ejecutado con fundamento en el mismo.
Son varios los motivos de casación que formulan las partes recurrentes. En primer lugar, al amparo del artículo 88.1.c), la infracción de los artículos 24 CE y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por incurrir la fundamentación de la sentencia de instancia en una contradicción interna que se califica de “palmaria”, porque el fundamento decimocuarto de la sentencia recurrida admite la posibilidad de que los planes de interés regional (PIR) afecten a suelo no urbanizable de especial protección, y, en cambio, en el fundamento decimoséptimo la Sala de instancia concluye que la clasificación de los terrenos como suelo urbanizable de especial protección implica la nulidad del Proyecto de Interés Regional. En segundo lugar, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, la infracción de determinados preceptos del Código Civil en cuanto a las reglas de interpretación y aplicación de normas de procedencia autonómica; de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con la valoración de la prueba; del artículo 54 y concordantes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia que lo desarrolla; de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por falta de motivación de la sentencia en relación con la supuesta infracción de los estándares mínimos del artículo 74 de la de la Ley autonómica 15/2001, de 14 de diciembre, al no indicar cuáles son los estándares incumplidos. En tercer lugar, los recurrentes sostienen que la mera inclusión de unos terrenos en la Red Natura 2000 no implica necesariamente su consideración como suelo no urbanizable de protección especial o, en otros términos, que el régimen de protección al que están sujetos no determina su incompatibilidad con la transformación urbanística de los terrenos; y la infracción del artículo 2.1.b) del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, por desconocer la sentencia de instancia que la normativa específicamente aplicable a la Red Natura 2000 prevé expresamente que pueden no existir soluciones alternativas para un determinado proyecto. Por último, se señala que la sentencia incurre en contradicción porque señala la falta de motivación del Proyecto de Interés Regional como causa de anulabilidad para luego concluir declarando la nulidad de pleno derecho por esa misma causa.
El Tribunal Supremo desestima todos los motivos de casación formulados y declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto, con imposición de las costas a los recurrentes, por terceras e iguales partes.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) a lo largo de la fundamentación de la sentencia recurrida se explica pormenorizadamente por qué debe considerarse insuficiente la motivación del Decreto de aprobación del Proyecto de Interés Regional. En particular en los fundamentos decimocuarto y decimoquinto de la sentencia, la Sala de instancia, después de exponer las razones de la exigencia de motivación de un instrumento de ordenación como el aquí controvertido, explica de forma detallada la falta de motivación del Proyecto impugnado en diferentes aspectos, como son los relativos a la incidencia socioeconómica del PIR, el cumplimiento de los estándares mínimos establecidos en el artículo 74 de la Ley autonómica 15/2001, el cambio de clasificación de terrenos que son suelo no urbanizable especialmente protegido, y, en fin, el emplazamiento del Proyecto precisamente en esa zona y no en otra” (FJ 6º).
“En contra de lo que aducen los recurrentes, la jurisprudencia que interpreta y aplica la normativa estatal de carácter básico (artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril), puesta en relación con las normativa comunitaria europea sobre protección ambiental, deja claramente establecido que cuando unos terrenos están sujetos algún régimen especial de protección sectorial, lo mismo que cuando concurren en ellos valores de los que la legislación urbanística considera merecedores de protección, resulta preceptiva su exclusión del desarrollo urbano y su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección.
Una jurisprudencia muy consolidada viene declarando que el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril -incluso en el período en el que estuvo suprimido de dicho precepto el inciso “… así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano- otorga a la Administración autora del planeamiento un margen de discrecionalidad para clasificar el terreno como suelo no urbanizable a fin de excluirlo del proceso urbanizador. Ello, claro es, sin perjuicio de que el ejercicio que haga la Administración de ese margen de discrecionalidad queda siempre sujeto al control jurisdiccional. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, nuestras sentencias de 11 de mayo de 2007 (casación 7007/03 ), 21 de julio de 2008 (casación 5380/04 ), 1 de junio de 2009 (casación 895/05 ), 2 de noviembre de 2009 (casación 3946/05 ), 25 de marzo de 2010 (casación 5635/06 ), 16 de diciembre de 2010 (casación 5517/07 ), 22 de marzo de 2011 (casación 5516/07 ), 26 de abril de 2011 (casación 2252/07 ) y 22 de julio de 2011 (casación 4250/07 ). Dicho de otro modo, se reconoce a la Administración un amplio margen de discrecionalidad a la hora de decidir que un terreno que anteriormente estuviese clasificado como suelo no urbanizable común pase a tener la clasificación de urbanizable a fin de hacer posible su incorporación al proceso urbanizador.
Las cosas son distintas cuando concurren circunstancias o están presentes valores que hacen procedente y preceptiva la clasificación del terreno como suelo no urbanizable. El caso más claro, aunque no el único, es el de los terrenos sujetos a algún régimen de especial protección, conforme a lo previsto en el artículo 9.1 de la Ley 6/1998 (…)
(…) en el esquema de la normativa estatal básica, interpretada por la jurisprudencia (…), no hay duda de que la clasificación del terreno como suelo no urbanizable tiene carácter reglado cuando concurran las circunstancias a que se refiere el artículo 9.1 de la Ley 6/1998 (es decir, cuando se trate de terrenos “que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público”) . Pues bien, la inclusión de los terrenos, de acuerdo con la normativa comunitaria europea, en una Zona de Especial Protección de las Aves (ZEPA) o en el ámbito de un Lugar de Interés Comunitario (LIC) y su afección a la Red Natura 2000 comporta la sujeción de esos terrenos a unos regímenes de protección que, de conformidad el artículo 9.1 de la Ley 6/1998 que estamos examinando, determina que sea preceptiva su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección. Sobre esta conexión o vinculación entre afección a la Red Natura 2000 y la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección pueden verse, entre otras, nuestras sentencias de 20 de mayo de 2011 (casación 3865/2007) y 20 de octubre de 2011 (casación 5145/2007). En fin, aunque no es de aplicación a este caso por razones temporales, parece oportuno también que el artículo 13.4 del Texto Refundido de la Ley del suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (ahora, artículo 8.4, tras la modificación del citado texto refundido operado por la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio , de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas), si bien no se expresa ya en términos de clasificación urbanística, mantiene ese principio de necesaria preservación de los valores ambientales que sean objeto de protección y de respeto a la delimitación de los espacios naturales protegidos o espacios incluidos en la Red Natura 2000.
Pero, además, la clasificación reglada o ex lege del suelo no urbanizable no opera únicamente respecto de aquellos terrenos a los que se refiere el artículo 9.1 de la Ley 6/1998 , esto es, los que están sujetos a algún régimen de protección especial. Como señala la sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 2010 (casación 5335/06), aun no concurriendo esa sujeción formal a un régimen de especial protección también es procedente la consideración de los terrenos como suelo no urbanizable cuando tal clasificación sea necesaria para salvaguardar aquellos valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales a los que alude el artículo 9.1 (artículo 9.2 de la Ley 6/1998, primer inciso). En este caso la consideración de suelo no urbanizable no será una consecuencia directa y automática derivada del hecho de estar sujeto el terreno a un régimen especial de protección -supuesto del artículo 9.1- sino que requerirá una ponderación de los valores y circunstancias concurrentes, lo que inevitablemente comporta un cierto margen de apreciación; pero la clasificación como suelo no urbanizable no es aquí discrecional sino reglada, de modo que, si se constata que concurren tales valores, será preceptivo asignar al terreno tal clasificación.
En fin, como tuvimos ocasión de recordar en dos sentencias dictadas por esta Sala con fecha 8 de abril de 2013 (recursos de casación 7031/2009 y 4378/2010 ), en ese esquema establecido en la normativa estatal -que dado su carácter de norma básica es de obligada observancia- deben encontrar acomodo las diversas categorías de suelo no urbanizable que contemple la legislación urbanística (autonómica), aunque ésta utilice una sistemática distinta a la de aquélla (…), como si fueran equivalentes, supuestos en los que la clasificación de suelo no urbanizable es reglada (no urbanizable de especial protección) junto a otros en los que es discrecional (no urbanizable común)” (FJ 9º).
Comentario de la autora:
La Sentencia objeto de comentario constituye un logro muy importante desde la perspectiva de protección del medio ambiente, ya que excluye del desarrollo urbano a aquellos terrenos que están sujetos a algún régimen especial de protección sectorial y determina su preceptiva clasificación como suelo no urbanizable de especial protección. En este caso el complejo urbanístico objeto de litigio se ubicaba en una isla del Embalse de Valdecañas, en Cáceres, en terrenos incluidos en la Red Natura 2000. La cuestión central objeto de análisis en la Sentencia es si la inclusión de estos terrenos en la Red Natura 2000 implica necesariamente su consideración como suelo no urbanizable de protección especial. Se trata en definitiva de determinar si el régimen de protección al que están sujetos determina o no su incompatibilidad con la transformación urbanística de los terrenos. El Tribunal Supremo confirma la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 9 de marzo de 2011, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Ecologistas en Acción contra el Decreto del Consejo de gobierno de la Junta de Extremadura 55/2007, de 10 de abril, por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Interés Regional promovido por Marina de Valdecañas SA, declarando nulo de pleno derecho el mencionado Decreto y el Proyecto de Interés Regional que en el mismo se aprueba definitivamente, por no estar ajustados al ordenamiento jurídico, y ordenando la reposición de los terrenos a que se refieren las mencionadas actuaciones a la situación anterior a la aprobación de dicho Proyecto y los actos que se hubieran ejecutado con fundamento en el mismo.
Lo más destacable de la Sentencia es el carácter reglado que el Tribunal Supremo atribuye a la clasificación de un terreno como suelo no urbanizable cuando esté sometido a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público. En aplicación de este criterio, determina que es preceptiva la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección de aquellos terrenos que, como sucedía en el caso concreto, estaban ubicados en una Zona de Especial Protección de las Aves o en el ámbito de un Lugar de Interés Comunitario y afectaban a la Red Natura 2000. Es más, el Tribunal Supremo considera que, aun cuando se tratase de terrenos no sujetos formalmente a un régimen de protección especial, también sería preceptiva su clasificación como suelo no urbanizable cuando fuera necesaria para salvaguardar sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, si se constata que concurren tales valores. Resulta, en consecuencia, necesaria la preservación de los valores ambientales de estos terrenos, que quedan excluidos del desarrollo urbano.
Esta Sentencia ha originado reacciones diversas. Por una parte, las asociaciones ecologistas se felicitan por su resultado, aunque denuncian la larga duración del conflicto ante los tribunales (8 años), circunstancia que ha provocado que parte del complejo esté construido (así lo hace Ecologistas en Acción (http://www.ecologistasenaccion.org/article27375.html). Por otra, la Junta de Extremadura, en una nota de prensa, anuncia que estudia impugnar ante el Tribunal Constitucional esta Sentencia, con el fin de agotar todas las vías de impugnación que el ordenamiento jurídico ofrece (http://www.gobex.es/salaprensa/view/press/press/detalle.php?id=12099).
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