Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2023 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Inés María Huerta Caricano)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1385/2023- ECLI: ES: TS: 2023:1385
Palabras clave: Principios ambientales. No regresión. Energías renovables. Ordenación urbana. Hábitats.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve los recursos de casación (tramitados bajo el número 1.451/22), interpuestos, respectivamente, por la Comunidad Autónoma de Extremadura, el Excmo. Ayuntamiento de Cáceres y la mercantil “Parque Solar Cáceres S.L”, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura núm. 566/21, de 30 de diciembre, por la que, se estimó el recurso y procedió a la anulación de la Resolución de 1 de diciembre de 2020 de la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Población y Territorio de la Comunidad Autónoma, que había aprobado definitivamente una modificación puntual del Plan General Municipal, promovida por “Parque Solar Cáceres, S.L.”, para regular la instalación de plantas para la producción de energía fotovoltaica en parte del Suelo No Urbanizable de Protección de Llanos. Son parte recurrida la Asociación para la defensa de la Naturaleza y los recursos de Extremadura (ADENEX).
El PGOM de Cáceres fue aprobado el 30 de marzo de 2010, y “Parque Solar Cáceres S.L” solicitó, el 26 de septiembre de 2019, la modificación puntual del art. 3.4.39 de las Normas Urbanísticas, de naturaleza estructural, en el sentido de introducir variaciones en la regulación de las instalaciones de planta para la producción de energía solar-fotovoltaica en el Suelo No Urbanizable (SNU) de Protección de Llanos, eliminando las limitaciones de extensión y potencia originarias, aunque excluyendo de la modificación toda la superficie ZEPA-ZIR “Llanos de Cáceres y Sierra de Fuentes” y “Sierra de San Pedro”, en donde el establecimiento de estas plantas era posible con anterioridad, pero ajustado a limitaciones de potencia y/o extensión (5 Mw y/o 10 Has. por instalación), además de no concurrir otras limitaciones y quedar prohibidos otros nuevos usos de interés público. La solicitud de modificación se acompaña de documento ambiental estratégico informado favorablemente por la Comisión Informativa de Urbanismo, Patrimonio y Contratación del Ayuntamiento en sesión de 14 de noviembre de 2019.
La aprobación definitiva de la modificación en 2020 es recurrida por ADENEX que, en esencia, pone en cuestión el fundamento ambiental de la decisión, en la medida en que se carece de evaluación ambiental estratégica, por no afectarse directamente a terrenos de la RED NATURA 2000. En este sentido, la Sentencia de instancia consideraba que no se había motivado suficientemente el interés general que se pretendía atender mediante la ampliación de posibilidades de establecimiento de estas instalaciones, por más que fuera un uso ya autorizado. Desde esta perspectiva, la Sentencia recurrida considera que el riesgo de desprotección ambiental requiere un plus de motivación y encuentra un argumento adicional en el principio de no regresión.
Sobre las cuestiones indicadas, el interés casacional de los recursos se vincula, en relación con la interpretación de los arts. 45 de la CE, y 3, 4, 5.e), 7 y 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, al hecho de si la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico que conlleva la modificación de usos en suelo no urbanizable de protección, manteniendo la clasificación, puede vulnerar el principio de no regresión en materia de protección ambiental (F.J.1).
El Tribunal Supremo, en fin, considera que la determinación de la vulneración de este principio sólo puede hacerse de forma concreta, en cada supuesto, en la medida en que se reconozca de manera fáctica y casuística una menor protección o una total desprotección, al margen de que se afecte o no a la clasificación del suelo (F.J.3). En este sentido, y para el supuesto de hecho, el Tribunal Supremo procede a la desestimación de los tres recursos, en la medida en que ha quedado comprobado que la protección de la que goza el SNU es consecuencia de que colinda con zonas incluidas en la Directiva Hábitats como hábitats prioritarios; además, no se acredita que la aludida función de soporte de protección de la Red Natura 2000 comprometa las 17.119,96 has. del SNU de protección Llanos, algo que parece muy desproporcionado; y, finalmente, al no haberse sometido la modificación a una evaluación ambiental ordinaria se desconocen las posibles afecciones negativas sobre el espacio de la Red Natura 2000, sin perjuicio de la evaluación ambiental de todos y cada uno de los proyectos que se presenten (F.J.3).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) declaró la nulidad de la resolución recurrida y, en lo que aquí interesa, porque «No se justifica en la tramitación de la modificación puntual del PGM de Cáceres que la modificación responda verdaderamente al interés general y a las necesidades del municipio de Cáceres (….). Es decir, se dice que hay que modificar los límites de extensión y potencia de las plantas solares fotovoltaicas, pero no se expone cual es la verdadera motivación, finalidad y objetivo de esta modificación desde el punto de vista del interés general. Y, como hemos dicho, la motivación no puede ser evitar que haya numerosas instalaciones o que puedan agruparse pequeñas instalaciones….(…) El esgrimido interés público en la modificación de los usos en suelo no urbanizable protegido con el argumento de evitar la implantación de pequeñas instalaciones fotovoltaicas carece de suficiente justificación y motivación, suponiendo una evidente regresión en la protección de los valores ambientales que fueron expresamente reconocidos y protegidos, con el carácter de directriz esencial, en el Plan General Municipal aprobado en el año 2010» (Antecedente de hecho segundo).
“Quizás, tras haber desarrollado todos estos argumentos jurídicos, resulte ilustrativo resumir el objeto de la controversia en liza: se está analizando si un Ayuntamiento puede modificar los criterios objetivos de extensión y potencia de las plantas fotovoltaicas que se pueden instalar en un sector protegido por decisión unilateral suya (se excluyen las zonas ZEPA), en el que ya se permitía esta actividad (si bien sometida a un límite de extensión y/o potencia total instalada), en un contexto en el que es notorio que el municipio carece de suelo no protegido para realizar esta actividad y en el que es aún más notorio que el desarrollo de las energías renovables es un objetivo económico, estratégico y medioambiental clave para España.
El TSJ de Extremadura entiende que el Ayuntamiento no puede hacer esto. Considera que, como el PGM de 2010 limitó la capacidad y/o la extensión a 5 MW y 10 ha, respectivamente, ya nunca será posible permitir plantas de mayor tamaño en este sector porque, si se hiciera, se vulneraría el Principio de No Regresión Ambiental, impidiendo así contribuir al desarrollo de una infraestructura crítica para el país y para el medioambiente. Debe recordarse que la Sentencia recurrida llega a afirmar que lo que se tenía que haber hecho es prohibir completamente la instalación de este tipo de plantas en todo el Sector.
Nos encontramos ante una interpretación que carece de la más mínima motivación, resultando flagrantemente ilógica y contraria a los intereses generales más elementales. Acoger este tipo de tesis, extraordinariamente rigoristas, solo puede generar el efecto contrario al pretendido por construcciones dogmáticas como el Principio de No Regresión. Si se consolida que, como defiende la Sentencia recurrida, una vez declarado un suelo como no urbanizable, ya no es posible retocar su regulación lo más mínimo, quedando ésta petrificada sine die, se estarían limitando las facultades de planeamiento del municipio” (Antecedente quinto).
“El principio de no regresión o cláusula Standstill se ha consolidado como instrumento eficaz para evitar la supresión o relajación del nivel de protección otorgado por el Derecho Medioambiental a determinados espacios naturales que pueden producir daños ambientales de carácter irreversible.
Dicho principio es una obligación que se impone a los Poderes Públicos de no modificar o suprimir los stándares de protección ambiental que supongan una disminución del nivel de protección establecido, lo que no significa que no puedan modificarse tales stándares, petrificando la normativa, sino que para ello se exige una justificación reforzada o especial motivación de las innovaciones del planeamiento que incidan sobre espacios especialmente protegidos.
Este principio de no regresión -no positivizado- y que, se ha dicho que encuentra su apoyo en el art. 45 CE y en el art. 3 y concordantes de la Ley del Suelo de 2015- constituye un límite de la actuación de los Poderes Públicos, en especial de su potestad de planeamiento territorial y urbanístico, que, además actúa como parámetro de validez de las actuaciones que incidan en materia medioambiental (F.J.2)”.
“En sintonía con cuanto ha quedado expuesto y, de conformidad con lo solicitado por la Entidad recurrida, declaramos que la regresión en materia de medio ambiente en la planificación urbanística es una cuestión fáctica, que puede llevarse a cabo sin que para ello sea requisito o condición una alteración de la calificación o de los usos urbanísticos (F.J.4)”.
Comentario de la Autora:
El principio de no regresión es, a día de hoy, y en un contexto de emergencia climática que, parece, va agravándose diariamente, un pilar fundamental del derecho ambiental más reciente y que se está positivizando en normas importantes para este ordenamiento como la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética (art. 2.l), relativo a los principios rectores).
Desde esta perspectiva, estamos ante una Sentencia muy importante por el lugar que consigue otorgar al principio y la significación que le atribuye, en el sentido de que no es un principio que anquilose el ordenamiento ambiental sino que, por el contrario, permite su adaptación y revisión, así como la limitación de acciones concretas cuando pueda estar en riesgo el bien jurídico medio ambiente. En este sentido, debe destacarse cómo la Sentencia insiste en que el principio en juego a partir de la apreciación concreta del nivel de protección establecido.
Enlace web: Sentencia STS 1385/2023, del Tribunal Supremo, de 22 de marzo de 2023.
