Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2018 (Sala Tercera, Sección 3, Ponente: Diego Cordoba Castroverde)
Autor: Dr. Fernando López Pérez. Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STS 1559/2018-ECLI:ES:TS:2018:1559
Temas Clave: Energía nuclear; Responsabilidad ambiental
Resumen:
A través de la disposición adicional segunda de la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos, se introdujo la exigencia de que la autorización de explotación de una central nuclear sólo podría tener como titular a una persona jurídica (a diferencia de situaciones de cotitularidad existentes hasta el momento). Así, con la nueva redacción dada al artículo 28 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear, se disponía que «el titular de la autorización de explotación de una central nuclear deberá ser una persona jurídica que tenga por objeto exclusivo la gestión de centrales nucleares, contando a tal efecto con los medios materiales, económicos-financieros y personales necesarios para garantizar la explotación segura de la misma».
Además, en la disposición adicional tercera de esta Ley 12/2011, se daba el plazo de un año para que las sociedades cotitulares de instalaciones nucleares presentasen un plan de adaptación sobre los nuevos requisitos de propiedad, siendo que «el incumplimiento de la obligación de adaptación en la forma y plazos establecidos en la presente disposición constituye infracción grave a los efectos de lo dispuesto en el artículo 86 b) de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear».
Pues bien, en el caso de la Central Nuclear de Alcaraz, Unidades I y II, en Cáceres, las mercantiles cotitulares de esta instalación incumplieron con el mandato de adaptarse a estos nuevos requisitos. Por ello, a través de la Orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo de 25 de septiembre de 2014, se sancionó a IBERDROLA GENERACIÓN, S. A., a ENDESA GENERACIÓN, S. A. y a GAS NATURAL SDG, S. A., con carácter solidario, con una multa de tres millones de euros. La fundamentación y montante de la sanción hacía referencia a su calificación como infracción continuada, por cuanto a la fecha de incoación del expediente no se habían adaptado por el momento a las nuevas exigencias descritas.
Una de las mercantiles sancionadas, GAS NATURAL SDG, S. A., recurrió la sanción impuesta. El motivo alegado es precisamente que no se estaría ante una infracción continuada, sino ante un incumplimiento de una obligación de adaptación en el plazo indicado en la Ley 12/2011. Este recurso es admitido por la Audiencia Nacional en su sentencia de 9 de marzo de 2016 (sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, recurso número 560/2014), anulando la sanción impuesta a través de la Orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo de 25 de septiembre de 2014.
Contra tal sentencia de la Audiencia Nacional se interpone recurso de casación por parte de la Abogacía del Estado ante el Tribunal Supremo, resuelto por la sentencia objeto de análisis. El motivo principal que sustenta el recurso de casación es que, a la fecha de incoación del expediente sancionador que culmina con la Orden impugnada, las empresas permanecían sin dar cumplimiento a la obligación de adaptación, a pesar de estar ya vencido el plazo señalado. Así, a su parecer, esta situación de hecho constituiría una infracción grave del artículo 86.b) de la Ley 25/1964, pero es que además la obligación de adaptarse constituye una infracción si se excede del plazo, pero también es una infracción continuada si se permanece en ese incumplimiento. Así, saca a colación el artículo 4 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto) y la interpretación que ha hecho el Tribunal Supremo de tal precepto. Así, manifiesta que la no consideración como infracción continuada, ampararía que las empresas perseverasen en el incumplimiento de una obligación legal sin respuesta coactiva, premiando en definitiva el incumplimiento.
La Sala, asumiendo la interpretación dada por la Abogacía del Estado, estima el recurso, casando la sentencia de la Audiencia Nacional y, en consecuencia, confirmando la sanción impuesta. El motivo que justifica esta decisión es que, si no se hiciese así, las entidades cotitulares de la central nuclear podrían persistir en el incumplimiento de manera indefinida, sin temor a ser sancionadas por ello.
Cabe señalar que existe un voto particular, a través del cual el magistrado discrepante se muestra contrario a la casación de la sentencia, aduciendo que existe ausencia de tipicidad de la conducta sancionada y, aunque considere la conducta de las mercantiles reprochable, en ningún caso podría sancionarse.
Por otro lado, cabe decir que en esa misma fecha, y por la misma Sala y Sección, se emitió una sentencia (recurso número 2696/2016) que analizaba el mismo supuesto y con igual resultado estimatorio del recurso de casación, cuyo procedimiento fue iniciado en origen por otra de las mercantiles sancionadas.
Destacamos los siguientes extractos:
“No podemos compartir esa interpretación que hace la sentencia recurrida que conduce, por lo demás, a un resultado que nos parece inasumible como sería que, una vez impuesta una primera sanción por no haberse presentado el plan de adaptación en el plazo de un año señalado en la norma, las entidades titulares de la instalación podrían persistir en su incumplimiento de manera indefinida, sin temor ya a recibir ningún otro reproche sancionador.
Frente a esa interpretación de la Sala de instancia, entendemos acertado el planteamiento de la Administración recurrente, que, utilizando la formulación del propio Abogado del Estado, se resume así: el tipo de la infracción no es no adaptarse en plazo sino no adaptarse; de manera que el transcurso del plazo sin adaptarse constituye una infracción grave y mantenerse en esa situación sigue constituyendo infracción grave que puede ser sancionada de nuevo siempre que se respete lo dispuesto en el artículo 4.6 del Real Decreto 1398/1993.
El tipo infractor es la obligación de adaptarse a dicha normativa, para lo que se otorga un plazo superado el mismo se comete la infracción, pero dicho incumplimiento y la consiguiente obligación de adaptarse permanece en el tiempo hasta tanto dicha adaptación se produzca, pues se trata de una infracción permanente. A diferencia de la infracción continuada que exige pluralidad de acciones que infrinjan el mismo precepto, y por ello constituye un concurso real de ilícitos, la infracción permanente no requiere un concurso de ilícitos, sino una única acción de carácter duradero, cuyo contenido antijurídico se prolongue a lo largo del tiempo, en tanto el sujeto activo no decida cesar en la ejecución de su conducta. STS, de 4 de noviembre de 2013 (rec. 251/2011). Como acertadamente señala el Abogado del Estado, si la persistencia en el incumplimiento no pudiera ser sancionada se estaría premiando la impunidad, pues el cumplimiento de la obligación dependería de la ponderación entre el coste del cumplimiento y el importe de la multa, y una vez impuesta la sanción el cumplimiento de la obligación solo dependería de la voluntad del infractor sin posibilidad de ser sancionado por ello.
Por todo ello, procede estimar este motivo de casación al entender que la segunda sanción impuesta es conforme con el principio de tipicidad”.
“Pues bien, las mismas razones que hemos expuesto al examinar el motivo de casación son las que nos llevan a desestimar las alegaciones que se formulan en la demanda sobre la falta de tipicidad de la conducta y sobre una supuesta vulneración del principio non bis in idem. No es cierto que el tipo infractor exija la falta de adaptación en un plazo concreto, de manera que sancionado el titular por falta de adaptación en ese plazo no podría ya volver a ser sancionado. Mientras persista la falta de adaptación subsistirá la conducta infractora y nos encontraremos ante una infracción permanente que la Administración podrá sancionar nuevamente, sin incurrir por ello en vulneración del principio non bis in idem, siempre que se cumpla la exigencia del artículo 4.6 del Real Decreto 1398/1993 que antes hemos reseñado, esto es, esto es, que el nuevo procedimiento sancionador no se inicie antes de que la anterior sanción tuviese carácter ejecutivo; requisito cuyo cumplimiento no se cuestiona en el caso presente, siguiendo en este punto la doctrina ya fijada en la STS de 31 de enero de 2007 (recurso 37/2005), reiterada en la STS de 25 de mayo de 2012 (rec. 339/2011)”.
Comentario del Autor:
En la sentencia comentada se analiza un supuesto acaecido con ocasión de la modificación operada en el artículo 28 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear por la Ley 12/2011, que pretendía, al margen de otros cambios, introducir nuevos criterios sobre el régimen de titularidad de las centrales nucleares, de manera que las responsabilidades quedasen más definidas. Bien es cierto que el trasfondo del pleito y de la decisión del Tribunal Supremo tiene un nítido contenido procedimental, más que de fondo, pero pone a las claras la rigurosidad de un asunto de importancia capital, esto es, la responsabilidad en caso de desastre nuclear. Recordemos que, conforme a los Protocolos de enmiendas de los Convenios de París y Bruselas, la responsabilidad civil (objetiva) de las empresas explotadoras de instalaciones nucleares puede llegar a ser de hasta 1.200 millones de euros.
Recordar igualmente, aunque nos salgamos del supuesto examinado en la sentencia, que por séptimo año consecutivo, la energía nuclear fue la principal fuente de producción eléctrica de España durante 2017, de acuerdo con el informe facilitado por la Sociedad Nuclear Española (SNE), siendo además que los postulados del Gobierno de España en la actualidad apuestan por el cierre de las centrales nucleares cuando vayan cumpliendo los 40 años, aunque se reserve la posibilidad de alargar la vida de algunas de ellas más allá del año 2030.
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