Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 319/2013
Temas Clave: Evaluación de Impacto Ambiental; Declaración de Impacto Ambiental; Proyectos; Infraestructuras Hidráulicas; Trasvases; Energía Eléctrica; Líneas Eléctricas de Alta Tensión
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de mayo de 2009, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Alzira. Esta Sentencia, ahora objeto de recurso, estimó el recurso contencioso-administrativo promovido por el Ayuntamiento de Alzira y en el que fue parte demandada la Administración General del Estado, contra la Resolución de la Ministra de Medio ambiente, de 20 de junio de 2007, por la que se aprobó el “Expediente de información Pública del Proyecto Informativo de Conexión del Curso Bajo del río Júcar con el Tramo V; Nueva conducción del Júcar-Vinalopó”; y anuló la resolución recurrida por incumplimiento de lo previsto en la legislación valenciana de impacto ambiental, al no haberse realizado un estudio específico de impacto relativo al transporte y distribución de energía eléctrica, exigido por dicha normativa.
Son dos las cuestiones más importantes que se suscitan en el marco de este recurso. Por una parte, se plantea si el proyecto en cuestión, cuya objetivo y finalidad es la construcción de una infraestructura hidráulica para el posterior trasvase de agua, debe ser considerado en su conjunto o si pueden contemplarse aisladamente alguno de los proyectos que lo integran, como el relativo a una línea eléctrica que formaba parte del mismo. Por otra, debe determinarse si la Administración del Estado, en el momento de realizar la evaluación de impacto ambiental y aprobar la declaración de impacto ambiental de un proyecto de obras de competencia estatal, debe tomar en consideración la normativa autonómica en materia de evaluación de impacto ambiental, y, en el supuesto concreto que nos ocupa, la obligación de llevar a cabo un estudio específico relativo al transporte y distribución de energía, exigido por el Decreto 162/1990, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley valenciana 2/1989, de 3 marzo, de impacto ambiental.
El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, esgrime un único motivo de impugnación que articula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables. En concreto, considera infringidos el artículo 1, apartados 1, 2 y 3 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, en relación con el artículo 2 de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de estudio de impacto ambiental de la Comunidad Valenciana y artículo 1 del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, por el que se aprueba su Reglamento de desarrollo. En su opinión, la exigencia, como hace la sentencia de instancia, de un estudio específico relativo al transporte y distribución de energía eléctrica, con base en el Decreto autonómico citado, infringe los preceptos que cita por cuanto la sentencia acude a la normativa autonómica en un supuesto en el que debe estarse a lo establecido en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, y, por otra parte, desconoce la naturaleza del proyecto aprobado. En concreto, señala que el proyecto en cuestión está comprendido en el grupo 9, apartado c), epígrafe 8 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio (“instalaciones de conducción de agua a larga distancia cuando la longitud sea mayor de 10 kilómetros y la capacidad máxima de conducción sea superior a 5 metros cúbicos/segundo”, cuando se desarrollen en zonas especialmente sensibles, designadas en aplicación de las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE o en humedales incluidos en la lista del Convenio de Ramsar”), por lo que la aplicación de la normativa autonómica de referencia resultaría contraria al Real Decreto Legislativo estatal. Además, complementa tal argumentación reiterando que el proyecto impugnado no es el relativo al transporte y distribución de energía mediante una línea de alta tensión, sino el de conducción de agua a larga distancia, sin que la contemplación en este de determinadas instalaciones eléctricas determine que se trate de un proyecto de transporte y distribución de energía eléctrica. En su opinión, el proyecto debe ser considerado en su conjunto, en función de su inclusión en los Anexos del Real Decreto Legislativo 1302/1986, y no en función de las concretas obras e instalaciones previstas en el mismo.
El Tribunal Supremo declara haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado; revoca y casa la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de mayo de 2009; y desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alzira contra la Resolución de la Ministra de Medio Ambiental de 20 de junio de 2007, sin hacer especial declaración sobre las costas.
Destacamos los siguientes extractos:
“Pues bien, tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional -en relación con el ámbito competencial de las evaluaciones-, como la reciente jurisprudencia de este Tribunal Supremo en relación con el ámbito de las evaluaciones ambientales -y, en concreto, en relación con la legislación sectorial relativa a la evaluación de líneas eléctricas-, como, en fin, el análisis específico del Evaluación de Impacto Ambiental de autos, y su posterior Declaración de Impacto Ambiental, nos conducen a la estimación del motivo formulado por el Abogado del Estado.
La STC 1/2012, de 13 de enero, resolviendo el Recurso de inconstitucionalidad 71/2001 interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía en relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 9/2000, de 6 de octubre, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, el Tribunal Constitucional, reitera su anterior doctrina contenida en las SSTC 13/1998, de 22 de enero , y 101/2001, de 30 de marzo , señalando al respecto:
“Pues bien, las SSTC 13/1998 y 101/2006 ya concluyeron que no era inconstitucional la atribución al Estado de la competencia de evaluación de impacto ambiental respecto a los proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la Administración General del Estado, por cuanto que «es conforme con el orden constitucional de competencias que la normativa impugnada confíe la evaluación del impacto ambiental a la propia Administración que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia, a tenor del bloque de la constitucionalidad» ( STC 13/1998 , FJ 8). Por tanto, toda vez que los argumentos para sostener la inconstitucionalidad de los arts. 5 y 7 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 en la redacción dada por el Real Decreto-ley 9/2000 son esencialmente los mismos que los que ya fueron objeto de análisis y rechazo en las citadas Sentencias, nos remitimos ahora para su desestimación a lo expuesto en los fundamentos jurídicos 7 y 8 de la STC 13/1998 y 4 y 5 de la STC 101/2006 “” (FJ 5º).
“Por su parte, este Tribunal Supremo se ha ocupado del ámbito de las evaluaciones ambientales sobre los grandes proyectos de obras públicas -como el que aquí nos concierne- así como, en concreto, sobre la evaluación del trazado de líneas eléctricas, tomando en consideración, en gran medida, además de la citadas normativas de evaluación, la sectorial correspondiente a la líneas y otras instalaciones eléctricas.
Así, en las SSTS de 8 y 9 de marzo de 2010 se hace referencia a la participación de las Comunidades Autónomas en un proyecto estatal de trazado de líneas eléctrica (…)
Por su parte, en la STS de 9 de febrero de 2010, aunque referida a una subestación, se trata de la cuestión referida a la necesidad de integrar la misma en un proyecto único (…)
Por otra parte, la STS de 18 de mayo de 2010 trata, entre otros extremos, la cuestión relativa a la infracción -por parte de una Declaración de Impacto Ambiental de procedencia estatal- de una Ordenanza Municipal, sobre obligatoriedad de soterramiento de líneas de alta tensión y del artículo 48 de la Ley del Parlamento de Cataluña 2/2002 , de Urbanismo, sobre el necesario estudio de impacto paisajístico, señalándose al respecto, en el planteamiento del recurso, que la instalación de la línea de alta tensión provocaba -desde la normativa local y autonómica que se alegaba- vulnerabilidad alta en el término municipal de Seva y una contaminación visual grave en dicho municipio (…)
En un supuesto que guarda cierta relación con el de autos -ya que en el mismo se planteaba la necesidad de evaluación de un concreto desembalse de agua, a través de una obra de trasvase ya realizada- la STS de 14 de abril de 2011 señaló:
“La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencia 101/2006 de 30 de marzo, FFJJ 4, 5 y Fallo, que confirma la STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 8 ha declarado que, de acuerdo con el orden constitucional de competencias, la evaluación del impacto ambiental corresponde a la Administración que realiza o autoriza el proyecto de la obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia.
Por ello la normativa aplicable al acuerdo de trasvase de volúmenes que se impugna es la del Estado (como han declarado las Sentencias de esta Sala de 14 de junio de 2010 (Casación 166/2008), de 17 de septiembre de 2010 (Casación 354/2008) y de 21 de octubre de 2010 Casación 527/2008). Así resulta de la propia Ley 4/2007, de 8 de marzo, de Castilla La Mancha, que se invoca por la Asociación recurrente, ya que el artículo 2 apartado a) de la misma excluye de su ámbito de aplicación los proyectos, planes y programas cuya autorización o aprobación competa a la Administración General del Estado en virtud de la legislación sectorial, como es el caso presente, siempre que la legislación básica estatal fije el procedimiento aplicable.
Ese procedimiento se encuentra recogido hoy en el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, que aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. Conforme al mismo se someten a evaluación “los proyectos” para el trasvase de recursos hídricos entre cuencas fluviales en los casos que especifica el Grupo 7 apartado c) de su Anexo 1″ (…)
Sobre la posibilidad de fragmentación de los grandes proyectos de obras, la STS de 8 de octubre de 2008 señaló que
“… no existe una normativa que impida la fragmentación de los proyectos respecto de obras de grandes dimensiones, que permitan la consideración autónoma de sus diferentes partes, o que se trate de ampliaciones o modificaciones de obras existentes, siempre y cuando los proyectos correspondientes a esas partes fragmentadas sean objeto del correspondiente estudio de impacto ambiental como aquí ocurre, si la totalidad del proyecto lo exige, como claramente lo expresan las notas a los Anexos I y II del Real Decreto ley 9/2000, de 6 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto legislativo 1302/1986 de Evaluación de Impacto Ambiental, y no se trate de eludir mediante la fragmentación los efectos medioambientales que se pudieran producir por agregación, cosa que aquí no se observa que haya ocurrido.
En segundo término, aunque en ese Real Decreto legislativo se expresa -Exp. de Motivos- la posibilidad de elegir, “entre diferentes alternativas posibles, aquella que mejor salvaguarde los intereses generales desde una perspectiva global e integrada y teniendo en cuenta todos los efectos derivados de la actividad proyectada”, ello hay que referirlo a las diferentes alternativas que se expresan en el estudio, pues si no fuera así la evaluación sería inabarcable, ya que se extendería a las innumerables posibilidades de ejecución que cualquier proyecto puede presentar”.
Por último, debemos dejar constancia de la STS de 16 de diciembre de 2004 en la que el Tribunal Supremo se va a fundamentar en la anterior e inmediata STUE de 16 de septiembre de 2004 (C-227/01, Comisión c. España, por la que se condenara a nuestro país por la falta de Declaración de Impacto Ambiental del “Proyecto de Línea Valencia-Tarragona. Tramo: Las Palmas-Oroposa. Plataforma”). En concreto la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se había pronunciado sobre su necesidad señalando que “Conforme al Anexo 2 al Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, se requiere estudio de impacto ambiental en los proyectos de líneas de ferrocarril de largorecorrido que supongan nuevo trazado”.
En todo caso, lo que debemos destacar es el rechazo de la Sala de la Comunidad Valenciana, del Tribunal Supremo y del Tribunal de la Unión Europea, al planteamiento -en este caso del Estado que no había realizado la Declaración de Impacto Ambiental- de que para tal proyecto bastaba con la evaluación realizada con ocasión del PGOU de uno de los municipios por el que la vía férrea discurría, y que pretendía fundamentarse en la misma normativa autonómica valenciana que ha servido, en la sentencia de instancia que nos ocupa, para la estimación del recurso contencioso-administrativo; efectivamente -como en autos con la línea eléctrica a la que pone reparos el Ayuntamiento de Alzira-, el trozo de línea férrea, aisladamente considerado, se trataba de un proyecto incluido entre los que “… conforme al Anexo de la Ley Autonómica Valenciana 2/89, de 3 de marzo de Impacto Ambiental y el Anexo I del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 2/89, de 3 de marzo, son proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental” como son “los de líneas de ferrocarril de nueva planta cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Valenciana, salvo en el caso que desarrollen trazados y características recogidos en instrumentos de ordenación del territorio con declaración positiva de impacto ambiental” . En concreto se pretendía que -con relación con el supuesto de autos- “de acuerdo con la normativa autonómica, que es a la que hay que atender dado que el nuevo trazado se circunscribe al territorio de la Comunidad Valenciana, y que exime de la evaluación de impacto ambiental los nuevos trazados de ferrocarril cuando aparezcan recogidos en instrumentos de ordenación del territorio que cuenten con evaluación positiva, no era exigible Evaluación de Impacto Ambiental, lo que resulta lógico si se tiene en cuenta que si con la Evaluación de Impacto Ambiental se tratan de estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto causa sobre el medio ambiente, dicha finalidad queda cumplida con la evaluación sobre el PGOU de Benicasim en cuyo término municipal está previsto el nuevo trazado.
Pues bien, la cuestión es resuelta por el Tribunal Supremo -en la STS que citamos de 16 de diciembre de 2004- limitándose a reproducir, “por aplicación de los principios de supremacía y jerarquía del Derecho Comunitario Europeo”, la STUE de 16 de septiembre de 2004, que condenara a España por falta de Declaración de Impacto Ambiental en el proyecto reseñado” (FJ 6º).
A) Debemos reiterar -y perfilar- la naturaleza del proyecto que nos ocupa -“Expediente de Información Pública del Proyecto Informativo de Conexión del Curso Bajo del río Júcar con el Tramo V; Nueva conducción del Júcar-Vinalopó- y que fuera aprobado por Resolución de la Ministra de Medio Ambiente mediante Resolución de 20 de junio de 2.007. En la tramitación del Proyecto se había dictado, por parte de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, Resolución de 8 de mayo de 2006, por la que -sobre la base de Propuesta de la misma fecha de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental- se formulaba Declaración de Impacto Ambiental sobre el Estudio Informativo del Proyecto “Conexión del Curso Bajo del río Júcar con el Tramo V de la conducción del Júcar-Vinalopó (Alicante-Valencia)”, promovido por la Sociedad Estatal Aguas del Júcar” (publicada en el BOE de 14 de junio siguiente). En concreto se señalaba que “el proyecto presentado a declaración de impacto ambiental resulta ambientalmente viable, para los ramales comunes y las alternativas de trazado elegidas,… según el estudio de impacto ambiental”.
En síntesis, el objeto del proyecto de referencia tenía por finalidad la instalación de una conducción para el trasvase de recursos hídricos desde el Azud de la Marquesa hasta el Tramo V del conducción Júcar- Vinalopó, que, por su parte, se encontraba recogida en el Plan Hidrológico de Cuenca del Júcar (aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio), declarada de interés general y, en consecuencia, incluida en el Plan Hidrológico Nacional (Ley 10/2001, de 5 de julio, luego modificada por la Ley 11/2005, de 22 de junio). En el momento de la formulación de la Declaración de Impacto Ambiental el proyecto se encontraba comprendido en el Grupo 9, Apartado c), Epígrafe 8º -Instalaciones de conducción de agua a larga distancia cuando la longitud sea mayor de 10 kilómetros y se desarrollen en zonas especialmente sensibles, designadas en aplicación de las Directivas 79/407/CEE y 92/43/CEE o en humedales incluidos en la lista del Convenio Ramsar- del Anexo I de la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de Modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental. Cuenta con una longitud de 77,670 Km y un diámetro de 1,60/2,95 metros, está construido mayoritariamente en acero helicosoldado y, entre sus elementos, destacan cuatro estaciones de bombeo equipadas con grupos moto-bombas verticales, tres balsas de regulación impermeabilizadas, tres impulsores de longitud, dos sifones de longitud, dos túneles, cuatro acueductos, dieciséis hincas para salvar infraestructuras ya existentes, 137 arquetas tipo ventosa y 42 tipo desagüe, y, por lo que a las líneas eléctricas -para el movimiento del sistema hidráulico- se refiere, las mismas son “6 Km de línea subterránea de media tensión de 20 kV y 45,6 Km en tres líneas de alta tensión de 132 kV”” (FJ 7º)
“Dos son, sin embargo, las afirmaciones que debemos realizar:
a) Que el “estudio específico” -o, como también se denomina en la sentencia, “estudio propio reclamado por el Decreto 162/90”– no es exigible en un proyecto como el de autos.
b) Que, por otra parte, el Estudio de Impacto Ambiental, y la posterior Declaración de Impacto Ambiental, aprobada en la tramitación del Proyecto estatal anulado por la sentencia de instancia, reúne las condiciones precisas y necesarias para la viabilidad jurídica del citado Proyecto.
Efectivamente:
a) La reclamación que se efectúa por el Ayuntamiento del Alzira, que la sentencia de instancia acepta, se centra -única y exclusivamente- en una de las cuatro líneas eléctricas que forman parte del Proyecto aprobado, cuyo objetivo y finalidad es la construcción de una infraestructura hidráulica para el posterior trasvase de agua; se trata, pues, de un proyecto tramitado y aprobado por la Administración -estatal- competente para ello, y cuyas características hemos reseñado con anterioridad.
En consecuencia, no existe en el presente recurso alegación alguna en relación con la procedencia medioambiental del proyecto en su conjunto, pues, la queja del Ayuntamiento recurrente no se refiere al trazado de la infraestructura hidráulica para el trasvase de agua, sino que la misma se produce -solo y exclusivamente, se insiste- en relación con una de las líneas eléctricas -de las cuatro que el proyecto contempla-, y que tienen como finalidad suministrar energía eléctrica a las cuatro diferentes estaciones de bombeo de la infraestructura hidráulica. Esto es, que las alegaciones de improcedencia medioambiental se centra, exclusivamente, en una parte, en un elemento -que podemos calificar de accesorio- que conjunto del proyecto: una de las líneas eléctricas que van a suministrar energía al mismo (…)
Como hemos podido comprobar la jurisprudencia de los diversos Tribunales que hemos expuesto en modo alguno soporta tal planteamiento desmembrador de los proyectos de grandes obras estatales, con apoyo en la argumentación del ejercicio de competencias propias -medioambientales específicas o urbanísticas- de las Administraciones autonómicas o locales; como la jurisprudencia expresa, con reiteración y sin fisuras, son otros los mecanismos de intervención y participación de estas Administraciones en los proyectos de envergadura superior a su ámbito geográfico o a particulares y genuinos intereses locales o autonómicos; mecanismos que tendrían, sin duda, apoyo en los imprescindibles principios de coordinación, cooperación y lealtad institucional. Pero lo que no resulta posible, desde la perspectiva del conjunto e integridad del proyecto, es su disección o desarticulación jurídica desde la perspectiva de las citadas competencias autonómicas o locales, sometiendo el proyecto a una sucesiva cadena de específicos controles y particulares evaluaciones -en este caso medioambientales- que harían inviables los proyectos de índole geográfica o interés superior.
Ni tal exigencia, ni la contraria -esto es, es fraccionamiento del proyecto general- resultan posibles, debiendo de ser los proyectos tomados en consideración y evaluados desde una perspectiva integral, global y de conjunto, resultando oportuno recordar lo que dijera el TJUE en la citada STJUE de 16 de septiembre de 2004 : Que “bastaría con que las autoridades nacionales en cuestión fraccionaran un proyecto de una larga distancia en tramos sucesivos de pequeña importancia para que tanto el proyecto considerado en su globalidad como los tramos surgidos de dicho fraccionamiento pudieran eludir lo dispuesto en dicha Directiva”.
b) Por otra parte, no son ciertas las carencias que en la sentencia de instancia se realizan en relación con deficiencias del Estudio de Impacto Ambiental y su posterior Declaración de Impacto Ambiental, pues, de conformidad con el artículo 88.3 de la LRJCA , hemos podido examinar el conjunto del CD que en el expediente se contiene -que incluye completo el Estudio de Impacto Ambiental- y que acredita -sobrada y suficientemente- lo que en la Orden de la Ministra se expresa, esto es que “El Estudio de Impacto Ambiental describe las instalaciones eléctricas necesarias y en el capítulo 5 identifica, describe y valora los efectos de la mismas sobre los factores del medio y en el capítulo 6 diseña medidas correctoras para minimizar su impacto ambiental” (FJ 8º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia resulta de gran interés en materia de evaluación de impacto ambiental, por cuanto impone que los proyectos sujetos a evaluación se consideren en su integridad, evitando su fraccionamiento. En este caso concreto, el Tribunal Supremo considera que debe atenderse al proyecto en su conjunto, que era un proyecto de conducción de agua a larga distancia, incluido en el anexo I del Real Decreto Legislativo estatal de evaluación de impacto ambiental, y no a las concretas obras e instalaciones previstas en el mismo, como las referidas al transporte y distribución de energía eléctrica. En consecuencia, resultan aplicables las exigencias tanto procedimentales como sustantivas a las que estuviera sometido dicho proyecto unitario en su conjunto. Por ello, en el caso concreto resultaba aplicable el Real Decreto legislativo estatal y, aun cuando la normativa de la Comunidad valenciana exigía un estudio específico de impacto relativo al transporte y distribución de energía eléctrica, este estudio no resultaba exigible por no afectar al proyecto en su conjunto, sino únicamente a una de las líneas eléctricas que formaban parte del mismo y que constituía un elemento accesorio del conjunto del proyecto. Desde la perspectiva de las competencias autonómicas, la jurisprudencia del Tribunal Supremo no admite que el ejercicio de las competencias propias (ambientales o urbanísticas) de las Administraciones autonómicas o locales pueda desmembrar los proyectos de grandes obras estatales. En su opinión “no resulta posible, desde la perspectiva del conjunto e integridad del proyecto, es su disección o desarticulación jurídica desde la perspectiva de las citadas competencias autonómicas o locales, sometiendo el proyecto a una sucesiva cadena de específicos controles y particulares evaluaciones -en este caso medioambientales- que harían inviables los proyectos de índole geográfica o interés superior”. Ahora bien, son importantes en este sentido, tal y como afirma la propia Sentencia, los mecanismos que, con base en los principios de coordinación, cooperación y lealtad institucional, permitan a estas Administraciones intervenir y participar en estos proyectos.
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