Sentencia del Tribunal Supremo, de 7 de noviembre de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 5576/2024 – ECLI:ES:TS: 2024:5576
Palabras clave: Planes hidrológicos. Competencias. Memoria de Análisis de Impacto Normativo. Zonas protegidas. Reserva de terrenos. Informes de impacto económico y ambiental. Trasvase Tajo-Segura. Caudales ecológicos.
Resumen:
El Tribunal examina el recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación NOSTRA TERRA y un particular, contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, cuya nulidad interesan.
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado.
Los motivos en que se funda el recurso son los siguientes:
1. Infracción del ámbito competencial de los artículos 148 y 149 CE, lo que supone la nulidad de pleno derecho del RD.
En la demanda se plantea la necesidad de coordinación entre los planes, así como la exigencia de un nuevo Plan Hidrológico Nacional que ordene y coordine de forma racional la planificación de las cuencas en España. La Sala rechaza ambos alegatos por cuanto la finalidad del plan de cuenca no es esa tarea de coordinación y, por otra parte, las deficiencias de una norma con rango legal no son objeto del presente pleito.
2. Incoherencia, deficiencias e insuficiencias en su Memoria de Análisis de Impacto Normativo (en adelante MAIN) y de su articulado. La parte recurrente acude a la MAIN para tratar de demostrar las deficiencias del Real Decreto impugnado. La Sala descarta toda su argumentación en base al propio contenido de MAIN definitiva.
En tal sentido, no aprecia que haya habido una singularidad de trato dispensada a diversos territorios españoles. Los párrafos de la MAIN que aluden a la necesidad de un nuevo PHN lo son a los efectos de dar cumplimiento al art. 9.2 del RPH. Tampoco de la MAIN se desprende que el Plan nazca con una vocación de mejora, sino que se funda en que las actuales asignaciones de recursos se efectúan en el marco del PHN actual y contribuirán a una revisión eficaz a futuro.
También rechaza el argumento de que la MAIN reconoce que no se han registrado zonas protegidas o advierte que los planes incluyen algunas que no entran dentro del estricto término del art. 24 del RPH. A sensu contrario, lo que expresa la MAIN es que en el Capítulo Cuarto del Reglamento se incorpora dicho registro de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 RPH; y en el segundo punto, la Memoria advierte con la finalidad de no originar confusión entre perímetro de protección sobre captaciones de agua potable con otras protecciones que se brinden a otros recintos.
A diferencia de lo que opina la demandante, “las diferencias sobre concesiones y autorizaciones y sus plazos no son tratadas por la Memoria como una deficiencia o incorrección sino como un mandato de regulación del artículo 59.4 del TRLA, que impone el particular tratamiento atendiendo a la regulación del plan”.
Asimismo, se desecha la alegación referida al diferente trato sobre las autorizaciones de uso. así como las referidas a las revisiones sobre conservación y mantenimiento de los cauces y de los aprovechamientos de áridos. Igualmente, no plantea reparos la Memoria en cuanto a los distingos de plantación y tala de árboles.
En definitiva, se rechazan las afirmaciones de la demanda en cuanto a que la propia MAIN evidencia la insuficiencia del plan y, por ende, se desestima este motivo de impugnación.
3. Nulidad de pleno derecho por incumplimiento de las Directrices Generales de la Estrategia Nacional Frente al Reto Demográfico aprobadas el 29 de marzo de 2019.
Este motivo de recurso es rechazado por el Tribunal al no apreciar la influencia que pueda tener la regulación de las cuencas hidrográficas en la despoblación, máxime cuando en la demanda tampoco se apunta la relevancia que pudiera tener esa evaluación demográfica.
4. Nulidad por infracción del RD 931/2017, por el que se regula la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, en relación con el artículo 1.2 de la Ley 39/2015. La demandante transcribe los preceptos de la Ley del Gobierno y del RD 931/2017 para concluir que resulta acreditado que no se ha cumplido con los requisitos y presupuestos exigidos en la normativa de aplicación y ello por las razones que sigue exponiendo:
4.1 Que la MAIN debe contener detalladamente los motivos que han llevado a su aprobación. A juicio de la Sala, constan en la propia Memoria los informes necesarios que han sido emitidos por los distintos organismos. Se suma que las alegaciones efectuadas sobre la deficiente evaluación del impacto social también han sido contestadas, al igual que las consultas planteadas, según deduce del contenido de la Memoria; por lo que no se aprecia causa de nulidad.
4.2. Infracción del RD 931/2017 porque los Planes Hidrológicos no contemplan la reserva de terrenos incumpliendo el artículo 81.1 b) 4º d) del RPH. La Sala no aprecia tal infracción en el sentido de que la reserva de terrenos no resulta obligatoria, sino que se “desarrollará, en la medida de los posible”. Le basta en este caso con lo establecido en la página 25 de la MAIN sobre este aspecto.
4.3. Inexistencia de los informes de impacto económico, sobre todo en lo relativo al impacto derivado de la drástica reducción del trasvase Tajo-Segura; de impacto familiar y del Consejo de Medio Ambiente. Motivos que también son rechazados por cuanto la evaluación económica se contiene en la Memoria que da las explicaciones oportunas y, en relación con el impacto del trasvase al que hemos aludido, se concreta en los mecanismos de coordinación y de desarrollo y seguimiento previstos en los Planes. Por otra parte, también obra el informe del Consejo Asesor del Medio Ambiente reunido a tal efecto el 27 de abril de 2022.
5. Critica también la configuración de los caudales ecológicos. Alude a las recomendaciones del Consejo de Estado en la página 65 de su informe, cuando señala la procedencia de establecer criterios técnicos y metodologías más detalladas para la determinación de los caudales ecológicos debiendo fijar criterios comunes para todas las demarcaciones hidrográficas.
Dentro de la propia Memoria, la Sala identifica las prevenciones para el establecimiento de los caudales y su coordinación: regímenes aplicables para el cumplimiento de los objetivos ambientales, cálculo de los caudales ecológicos, valores que se establecen, el caso particular del Plan Hidrológico del Tajo, contestación a las recomendaciones del Consejo de Estado, y resolución a las reticencias planteadas por el Consejo Nacional del Agua.
En base a estos antecedentes, el Tribunal considera que el Plan no incurre en contradicción para la fijación de los caudales ecológicos.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Apunta que la página 16 de la MAIN evidencia la singularidad de trato dispensada a diversos territorios españoles. En este punto la demanda no se refiere al texto de la MAIN DEFINITIVA. Comprobamos que, en la Memoria final, que se une como documento número 92 del Expediente Administrativo, se explican estas singularidades constreñidas a que la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental no está sujeta a las restricciones del artículo 81 del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Planificación Hidrológica ( en adelante RPH) ya que el propio artículo 81 en su apartado 3 la exceptúa al concurrir en ella competencias del Estado y de la comunidad autónoma del País Vasco (…)”.
“(…) Igualmente, se alude a que el plan nace con la necesidad de mejora. No es esto lo que se expresa en la página 31 de la Memoria. Así, siendo fieles al texto lo que se pone en valor en tal página es que con el plan actual se ha conseguido homogeneizar las asignaciones y reservas de recursos respecto de los planes hidrológicos de segundo ciclo y ello con la previsión también de mejora para una ulterior revisión de los planes. (…)”.
“(…) A falta de detalle de la recurrente, no apreciamos el impacto o influencia que la regulación de las cuencas hidrográficas pueda tener en el envejecimiento de la población, la despoblación o las incidencias de la población flotante como para incorporar una evaluación de este tipo. Siendo, además, que por el RD 931/2017 no se exige este informe como tal y que la Estrategia Nacional tampoco alude al mismo como preceptivo para el caso de reglamentos, sino que reserva su observancia a leyes, programas y planes de tipo inversor. Y, en todo caso, sin perder de vista que la emisión de este informe no viene exigida por una norma con rango legal o reglamentaria de rango superior a la que aquí se ha impugnado; con lo que no concurre causa de nulidad de acuerdo con el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 (…)”.
“(…) En la página 25 de la MAIN se describe que “los planes están habilitados para realizar las reservas de terrenos precisas para la realización de las obras contempladas en el programa de medidas del propio plan hidrológico y acotar las dotaciones de agua objetivo con las que atender los distintos usos del agua”. Y continúa explicando que en todos los planes se realizan asignación y preferencia de usos pero que en ellos no se incluyen reservas de terrenos específicas y que sólo el plan del Guadalquivir en su artículo 24 hace una referencia genérica al tema (páginas 31 y 32 MAIN) (…)”.
“(…) El programa de medidas «asociado», recogido en el anexo XIII, (cuyas actuaciones son incluidas, igualmente, en los respectivos Programas de Medidas de los planes hidrológicos de las diferentes demarcaciones hidrográficas involucradas) supone una inversión superior a los 1 300 millones de euros en el caso de la cuenca cedente, mientras que, para los territorios de las cuencas receptoras, representa una inversión superior a los 1750 millones de euros durante el próximo ciclo de planificación. En el ámbito de las cuencas receptoras, una parte importante de estas inversiones tienen como objetivo la mitigación de los potenciales impactos, sobre el regadío y el abastecimiento a poblaciones, expuestos en el Plan Hidrológico de la demarcación hidrográfica del Segura (consecuencia del desequilibrio existente entre demanda y aportaciones naturales), principalmente mediante la obtención de recursos alternativos (aguas desalinizadas), mejora de su distribución e incremento de la eficiencia en la utilización de los mismos» (…)”.
“(…) Entendemos que el Plan no incurre en contradicción para la fijación de los caudales ecológicos y, en todo caso, tal como apunta el Abogado del Estado y en consideración al ámbito del Acueducto Tajo-Segura, la descripción o configuración de los caudales ha tenido en cuenta una visión integral valorando tanto el cumplimiento de las exigencias ambientales de la cuenca cedente como el impacto socioeconómico en las cuencas receptoras.
Vemos, por tanto, que las reticencias evidenciadas por la recurrente no pueden elevarse a infracción constitutiva de nulidad de pleno derecho del Reglamento. Lo anterior, por cuanto, de las explicaciones de la memoria se aprecia que la determinación de los caudales ecológicos atiene a unos criterios técnicos que han tenido en cuenta las repercusiones socioeconómicas de su establecimiento.
Además, la demanda identifica sus reservas en este aspecto con las observaciones planteadas por el Consejo de Estado en relación al ámbito del Acueducto Tajo-Segura; siendo que tales alegaciones fueron solventadas en la Memoria definitiva con las cautelas y previsiones expuestas en este fundamento (…)”.
Comentario de la Autora:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 47. 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
En este caso, el objeto de la pretensión se ciñe a conseguir la nulidad del Decreto impugnado sobre la base del contenido de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo de la Norma. La Sala desgrana cada una de las cuestiones planteadas para discrepar con todos los argumentos esgrimidos por la demandante, bien por estar contemplados en la Memoria de una forma distinta a la planteada e interpretada por la recurrente; bien porque a lo largo de su contenido se contemplan diversos aspectos que aquella considera omitidos.
Se destaca la importancia de la MAIN y su conexión con la fórmula “legislar mejor” para impulsar la mejora de la regulación y la actuación de la Administración, una de las prioridades de la UE.
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