Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2023 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Ángel Ramón Arozamena Laso)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 5763/2023- ECLI: ES: TS: 2023:5763
Palabras clave: Documento programático. Participación. Información pública. Omisión.
Resumen:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión resuelve el recurso contencioso-administrativo núm. 875/2022, interpuesto por Ecologistas en Acción-CODA, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2022 aprobatorio de la «Hoja de Ruta para la Gestión Sostenible de las Materias Primas Minerales», entendida como un documento en el que, a través de diferentes consultas abiertas a la participación del público en general, y en un contexto de economía, se identifican las líneas de acción para garantizar el suministro de las materias primas minerales en España de una manera más sostenible, conectando con los procesos de transición energética y digital, y en aras de «la soberanía industrial europea y española».
La recurrente sustenta su pretensión en torno a las siguientes cuestiones, a saber: la naturaleza de la Hoja de Ruta como instrumento jurídico atípico; la vulneración del derecho a la participación por incurrirse en un defecto de publicidad de la apertura de información pública, que no ha sido publicado en el Boletín Oficial del Estado; irregularidad del procedimiento de aprobación, al no existir una participación real y efectiva en el mismo, de acuerdo con lo exigido en la Ley 27/2006 y el principio de confianza legítima; y, finalmente, la falta de Evaluación Ambiental Estratégica. En este sentido, se insiste en que, aunque el documento no tiene naturaleza vinculante, lo cierto es que ordena e influye en la conducta de terceros, por lo que, en aplicación de un criterio antiformalista, debe someterse a la tramitación ordinaria de las disposiciones administrativas de carácter general.
Para la Abogacía del Estado es claro que la Hoja de Ruta no constituye un reglamento, tanto si se atiende a su estructura, a la falta de carácter prescriptivo como al hecho de que no es un acto administrativo típicamente decisorio, por no recoger una declaración de voluntad del Consejo de Ministros que constituya, modifique o extinga una situación jurídica. Por el contrario, se trataba de una declaración de intenciones de contenido general para lograr un objetivo, sin que suponga la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles (F.J.4). Junto a ello, se descarta la naturaleza de Plan o Programa del Documento considerado, en la medida en que se considera que no hay compromisos jurídicos concretos y exigibles, de acuerdo con el artículo 5.2.b) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.
El Tribunal Supremo acoge este planteamiento y, en línea con la reciente Sentencia 1038/2023, de 18 de julio, insiste en la necesidad de que la disposición administrativa general disponga de un contenido concreto y determinado, que no precise una especificación ulterior (F.J.4).
De otro lado, la actora también había sustentado su recurso, como se ha indicado, en la omisión de publicación del anuncio de información pública de la Hoja de ruta examinada, al carecer de anuncio en el BOE (F.J.5). Sin embargo, para el Tribunal, la efectiva participación de la recurrente mediante la presentación de las oportunas alegaciones impide la estimación de este argumento. Junto a ello, el Tribunal rechaza las pretensiones relativas a la falta de toma en consideración de las alegaciones presentadas en el trámite de información pública abierto en el procedimiento de elaboración de la Hoja de Ruta de la gestión sostenible de las materias primas minerales (F.J.6) y la naturaleza de Plan o Programa del Documento en cuestión, sometida, en su caso, a Evaluación Ambiental Estratégica (F.J.7): en ambos casos, la no consideración de la Hoja de ruta como disposición administrativa general neutralizan las pretensiones de la actora.
Destacamos los siguientes extractos:
“Esto se deduce del propio contenido de la Hoja de Ruta, que se define como «una estrategia de país, interdepartamental, para el sector de la industria de Materias Primas Minerales en su conjunto, basada en la sostenibilidad ambiental, social y económica, en las técnicas más innovadoras y eficientes para reducir tanto gases de efecto invernadero como nuestra dependencia de las importaciones», con el objetivo de «impulsar sectores industriales que garanticen los recursos esenciales, promuevan la soberanía tecnológica, aumenten la resiliencia de la economía española y que sitúen a España como actor estratégico de la soberanía europea», en el contexto de las crisis que nos afectan (desde situación Post-COVID, la guerra Ucrania, el cambio climático, etc.) y alineada con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 y los de la UE.
En la Hoja de Ruta lo que se hace es describir la situación del sector en su conjunto y definir el marco de las futuras políticas, pero sin compromisos vinculantes; y su publicación es un ejercicio de transparencia para que sirva de guía a todos los actores e implicados y grupos de interés.
Esta naturaleza jurídica afecta a su tramitación y a los documentos que la deben acompañar. No requiere de una MAIN y puede ser sometida a información pública y participación ciudadana en la medida que lo exigen las leyes. En todo caso, la propia Hoja de Ruta afirma que «es el resultado de la contribución de diversos agentes económicos, Administraciones y ciudadanía. Este proceso se ha canalizado a través de diferentes consultas abiertas a la participación del público en general, que han permitido identificar las diferentes visiones de agentes y sociedad en su conjunto» (F.J.4).
“Por último, la ausencia de compromisos jurídicos concretos y exigibles como podrían ser el establecimiento de objetivos vinculantes o indicativos de producción de materias primas o la zonificación o concreción territorial alguna en la Hoja de Ruta, hace que ésta no puede verse incluida en la definición de «planes y programas» prevista en el artículo 5.2.b) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (….).
Ni se ni encuentra dentro del ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica del artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre (…)” (F.J.4).
“Finalmente, no es ocioso reiterar lo que decía esta Sala en reciente STS 1038/2023, de 18 de julio (recurso núm. 265/2020) a, entre otras entidades, la aquí recurrente: «CUARTO.- (…) Y en la sentencia de 24 de julio de 2000, rec. 408/2009, seguida por la de 8 de enero de 2013, rec. 7097/2010, se recuerda que «para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general». En similares términos se pronuncia la STS de 16 de septiembre de 2013 (rec. 3088/2012)» (F.J.4 in fine).
Comentario de la Autora:
La Sentencia comentada nos sitúa en una cuestión clave para el Derecho Administrativo Ambiental, cual es la concurrencia de una multiplicidad de documentos, estrategias, o programas junto a instrumentos normativos en sentido estricto, lo que evidencia la necesidad y oportunidad de reflexionar sobre los puntos de conexión entre los primeros y los segundos, en tanto en cuanto las normas jurídicas beben de la orientación que estos otros instrumentos pueden aportar en una materia concreta.
Junto a ello, considerar que la falta de naturaleza de disposición administrativa de carácter general impide reconocer un cauce bien estructurado de participación de sujetos cualificados como la Asociación recurrente plantea, en mi opinión, la conveniencia de articular vías más estables de presencia de la ciudadanía en la elaboración de este tipo de documentos de carácter claramente programático.
En definitiva, la Sentencia acoge una solución apegada al Derecho Administrativo más estricto que, sin embargo, pone el foco en la aludida concurrencia con otros marcos ordenadores de la actividad administrativa con fines ambientales, señalando un camino sobre el que debe reflexionarse como fórmula de actualización del Derecho Administrativo Ambiental más reciente.
Enlace web: Sentencia STS 5763/2023, del Tribunal Supremo, de 20 de diciembre de 2023.
