Sentencia del Tribunal Supremo, de 14 de mayo de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Carlos Lesmes Serrano)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2590/2024 – ECLI:ES:TS: 2024:2590
Palabras clave: Granjas bovinas. Régimen transitorio. Explotaciones intensivas. Autorización. Seguridad jurídica. Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Resumen:
La Sala se pronuncia en este caso concreto sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una mercantil contra el Real Decreto 1053/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las granjas bovinas, en lo que respecta a su disposición transitoria primera.
Han sido partes recurridas la Administración General del Estado, GREENPEACE ESPAÑA y ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA.
Para una mejor comprensión del recurso se transcribe el contenido de la DT1ª, que dice: “Los expedientes correspondientes a la autorización de explotaciones en fase de tramitación sobre los que no haya recaído resolución firme en vía administrativa, pero hubieran satisfecho todos y cada uno de los trámites necesarios para iniciar la construcción de las instalaciones directamente implicadas en el proceso de producción con anterioridad al 6 de abril de 2022, fecha en que la presente norma finalizó el trámite de audiencia pública, se resolverán conforme a la normativa en vigor en el momento en el que se produjo el cumplimiento de dichos trámites”.
Al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta que el Real Decreto impugnado se dictó al amparo de la disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal y de la disposición final sexta de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, y, en sus aspectos medioambientales, también al amparo de la disposición final cuarta de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, de la disposición final novena de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, y de la disposición final sexta de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.
La finalidad del Real Decreto impugnado es abordar la evolución que ha experimentado este sector ganadero en los últimos años, unida a los nuevos retos en materia medioambiental y climática, que justificaban el desarrollo de una normativa básica estatal.
La recurrente muestra su discrepancia con la DT 1ª al entender que impone con carácter retroactivo su aplicación a expedientes en tramitación, lo que a su juicio afecta gravemente a expedientes incoados a su instancia y repercute negativamente en su ya proyectada explotación ganadera intensiva dedicada al cebo de bovinos para un total de 20.000 plazas (5.300 UGM). El expediente de tramitación y las correspondientes actuaciones de la Administración son descritas por la mercantil pormenorizadamente desde el 2 de marzo de 2020 cuando presentó al Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (INAGA) el Proyecto Básico y el Estudio de Impacto Ambiental para la construcción de una explotación ganadera dedicada al cebo de bovinos para un total de 20.000 plazas (5.300 UGM) hasta el 22 de febrero de 2023, cuando el Servicio Jurídico del Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, contestó a su petición de 12 de septiembre de 2022 acerca del órgano competente para la autorización del Proyecto.
La impugnación de la mercantil se centra básicamente en la infracción del artículo 9.3 de la Constitución Española, que consagra el principio de seguridad jurídica y el de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales; de la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015 y del principio de reserva legal de las disposiciones transitorias.
El Alto Tribunal rechaza el recurso planteado en base a los siguientes argumentos:
-Al margen de las leyes sancionadoras y las restrictivas de derechos individuales, nada impide al legislador dotar a la ley de efectos retroactivos, pues lo contrario podría conducir a situaciones de petrificación del ordenamiento jurídico.
-La solicitud del recurrente no ha sido resuelta definitivamente por la Administración durante la tramitación del RD impugnado, por lo que no se trata de un derecho consolidado sino de una simple expectativa de obtener una autorización sobre la que el legislador tiene un amplio margen de decisión.
-En cuanto a la posible infracción de la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo de las Administraciones Públicas. Este régimen transitorio se refiere a los procedimientos y, en el caso concreto, lo que se discute es la aplicación en el tiempo de una norma sustantiva, “concretamente la contenida en el artículo 1.2 del Reglamento que establece que la capacidad productiva máxima de las explotaciones de ganado bovino, en cuanto se refiere a la capacidad productiva máxima, será de 850 UGM (unidades de ganado mayor), siendo de aplicación este límite tanto para las explotaciones de nueva instalación como en el caso de explotaciones existentes en el momento de entrada en vigor del Real Decreto”.
-Cabe la posibilidad de regular a través de una disposición reglamentaria cuestiones de derecho transitorio.
-No existe vulneración del principio de seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima ni infracción del principio de buena regulación. No se aprecia compromiso adquirido por la Administración de cara al recurrente en relación con la inalterabilidad del marco regulatorio vigente en materia de granjas bovinas en el momento en que presentó su solicitud.
– “Los cambios legislativos producidos no pueden ser cuestionados desde la óptica del principio de confianza legítima ya que este principio no protege de modo absoluto la estabilidad regulatoria, ni la inmutabilidad de las normas precedentes”.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La parte actora carecía de una “expectativa razonable” por cuanto cuando presentó su primera solicitud -2 de marzo de 2020-, el reglamento ya había sido objeto de una consulta previa en la que se incluía el límite máximo de 850 UGM en su artículo 1.2; además, su solicitud no obtuvo informe favorable de ninguna Administración y, finalmente, cuando reinició la tramitación de su solicitud ya había finalizado el segundo trámite de audiencia practicado durante el procedimiento de elaboración del reglamento, el 6 de abril de 2022, en cuyo texto ya se preveía la aplicación del límite de capacidad productiva máxima a los expedientes no resueltos con carácter firme antes de su entrada en vigor referidos a explotaciones que todavía no hubieran iniciado en ese momento (el 6 de abril) la “construcción de las instalaciones directamente implicadas en el proceso de producción”, como era el caso de la actora (…)”.
Comentario de la Autora:
Hemos seleccionado esta sentencia a raíz de la polémica que ha generado la instalación de explotaciones ganaderas intensivas y su repercusión en diversos sectores medioambientales, que han dado origen a manifestaciones de toda índole y a conflictos de intereses variados según el punto de ubicación de las granjas. Esta sentencia pone de relieve que una expectativa de derecho no puede impedir que se aplique retroactivamente la regulación prevista en el reglamento impugnado en orden a la limitación del tamaño de las explotaciones a expedientes iniciados y no concluidos, en los que previamente no existía esta limitación; pese a las consecuencias negativas que acarrea para el promotor de la explotación que prácticamente dos años antes de la aprobación de la norma impugnada dio origen a la apertura del correspondiente expediente administrativo con todas sus ramificaciones.
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