Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: Roj: STS 2754/2018 – ECLI: ES:TS:2018:2754
Temas Clave: Grandes instalaciones de combustión; Plan Nacional Transitorio; Evaluación Ambiental Estratégica; Autorización Ambiental Integrada; Valores límite de emisión; Participación
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación Instituto Internacional de Derecho y Medioambiente (IIDMA), contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de noviembre de 2016 por el que se aprueba el Plan Nacional Transitorio para grandes instalaciones de combustión, habiendo sido partes recurridas la Administración General del Estado, Iberdrola España, S.A., Viesgo Generación, S.L., Asociación Española de la Industria (UNESA), Iberdrola Generación, S.A., Endesa Generación, S.A., EDP España, S.A.U. y Emplazamientos Radiales, S.L.
La entidad recurrente sostiene que el Plan Nacional Transitorio para grandes instalaciones de combustión es contrario a Derecho por los siguientes motivos: la ausencia de sometimiento a evaluación ambiental estratégica de este plan, pese a ser susceptible de causar efectos significativos en el medio ambiente, que trae consigo la falta de apertura de consultas transfronterizas y de consultas al público interesado; la ausencia de un procedimiento de participación pública en los términos del artículo 7 del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998, del que España es parte; y el incumplimiento de los artículos 32.2 de la Directiva 2010/75/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) y 46.2 del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales, dado que los valores límite de emisión contenidos en las autorizaciones ambientales integradas de las centrales térmicas incluidas en dicho plan no cumplen con lo previsto en las Directivas 2001/80/CE y 2008/1/ CE. Asimismo, también aduce que no se ha aprobado una disposición legal que permita controlar y hacer un seguimiento del cumplimiento del Plan Nacional Transitorio por parte de las grandes instalaciones de combustión de conformidad con lo previsto en el artículo 32.4 de la Directiva de emisiones industriales, el artículo 46.4 del Reglamento de emisiones industriales y 6 de la Decisión de Ejecución 2012/115/UE. Con base en estos argumentos, solicita que se declare la nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de noviembre de 2016 por el que se aprueba el mencionado Plan; se anulen y dejen sin efecto los condicionantes relativos a los valores límite de emisión incluidos en las autorizaciones ambientales integradas de las centrales térmicas que no cumplen con lo exigido en los artículos 32.2. de la Directiva de emisiones industriales y 46.2. del Reglamento de emisiones industriales y se ordene la revisión de dichos condicionantes, así como el control del cumplimiento de los techos de emisión de las grandes instalaciones de combustión cubiertas por el Plan; y se ordene que se lleve a cabo una evaluación de los posibles daños causados a los espacios protegidos por la vigencia del Plan Nacional Transitorio y, de haberlos, se ordene la reparación de los mismos, de conformidad con lo previsto en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
Por el contrario, la Administración General del Estado solicita, en su escrito de contestación, la desestimación del recurso por considerar que el Plan se ha aprobado de conformidad con lo dispuesto en la Directiva de Emisiones Industriales y en el Reglamento de emisiones industriales; no es necesario su sometimiento a evaluación ambiental estratégica, por no cumplir con los requisitos mínimos para su consideración como plan o programa, según la Ley de evaluación ambiental, ya que no constituye el marco para la futura autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental; no afectaría de forma apreciable a los espacios de la Red Natura 2000, puesto que las emisiones, en todo caso, se reducirían con respecto a los valores actuales y no al contrario; y fue sometido a consulta pública, de conformidad con lo previsto en las disposiciones del Convenio Aarhus, además de todos los demás trámites previstos en la Ley 27/2006, de 18 de julio. Además, considera que no existe contradicción entre lo establecido en la Directiva de emisiones industriales y el Reglamento de emisiones industriales y el establecimiento de valores límite de emisión superiores a los permitidos por la Directiva 2001/80/CE; que las disposiciones legales para realizar el control del cumplimiento de los techos de emisión por parte de las grandes instalaciones de combustión ya se han aprobado o están en una fase muy avanzada de su tramitación; y que la anulación del Plan podría acarrear significativos perjuicios económicos para las instalaciones acogidas al mismo y para España, puesto que si las instalaciones en su conjunto sobrepasaran los techos de emisión anuales, ello podría desembocar en un expediente sancionador contra España por la vía del recurso de incumplimiento previsto en el arto 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
El Tribunal Supremo desestima el recurso y declara el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de noviembre de 2016 por el que se aprueba el Plan Nacional Transitorio para grandes instalaciones de combustión ajustado a derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) consideramos que el Plan transitorio impugnado no puede considerarse comprendido entre los supuestos de los planes en los que legalmente se exige la necesaria evaluación ambiental estratégica, por las siguientes razones:
Ha de reconocerse que el Plan objeto de impugnación se ha elaborado por una Administración, y que su aprobación venía exigida por una disposición legal o reglamentaria, sin embargo este aspecto, por sí solo considerado, nos resulta suficiente para considerar que el Plan está comprendido dentro de las previsiones de la Ley de 2013, resultando necesario que se den una serie de requisitos, de carácter objetivo, cuya concurrencia nos corresponde comprobar.
A estos efectos, conviene señalar y concretar la naturaleza y contenido del Plan impugnado, en tanto nos encontramos ante un plan de marcado carácter técnico que constituye un régimen de exención temporal para el cumplimiento de los VLE por parte de grandes instalaciones de combustión que lo soliciten, que les permite mantener los VLE que les eran ya aplicables a fecha de 31 de diciembre de 2015, esto es, el PNT permitirá a las empresas acogidas al mismo poder disponer de tiempo añadido, desde 2016 y hasta el 30 de junio de 2020, para acometer las inversiones medioambientales necesarias que les posibiliten cumplir con los valores límite de emisión exigentes de la Directiva 2010/75/UE a partir del 1 de julio de 2020.
Partiendo, como antes hemos razonado, de que la Ley ha incorporado un concepto material y no formal de los planes y programas habrá de comprobarse si el Plan impugnado es ejecutable directamente, en cuanto no necesita de un desarrollo posterior mediante proyectos concretos.
En este sentido, podemos concluir que el PNT no conllevará, en ningún caso, la autorización de nuevos proyectos sino la modificación no sustancial de proyectos ya autorizados, entendiendo por tales las autorizaciones ambientales integradas de instalaciones industriales. Estas modificaciones no sustanciales, en todo caso van destinadas a reducir la contaminación de la instalación existente por lo que no requerirán de evaluación de impacto ambiental y por ello entendemos que tampoco se podría aplicar este supuesto (…)
(…) el Plan no incorpora previsiones de modificaciones de proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, sino que establece unos plazos de progresiva reducción de los valores límite de emisión originariamente autorizados” (FJ 8).
“Respecto de la afectación a espacios comprendidos dentro de la Red Natura 2.000, debemos reiterar que el objeto del PNT es reducir gradualmente las emisiones de NOx y SO2 de las instalaciones ubicadas en dichos espacios con respecto a los valores actuales y, en consecuencia, conseguir una mejora de las especies o hábitats que integran aquella Red.
En efecto, como ya hemos señalado, la aprobación del PNT obedece a las prescripciones contenidas en el artículo 32 de la Directiva 2010/75/UE , y suponen la obligación de las instalaciones acogidas al PNT de cumplir con los valores límite de emisión vigentes en el momento de su promulgación, al tiempo que exige una progresiva e inexcusable reducción de las emisiones de las instalaciones existentes afectadas por la norma impugnada, y el establecimiento de un período de adaptación que permita atender tanto a los requerimientos ambientales como a la supervivencia de las instalaciones.
En definitiva, el PNT ha sido elaborado con el objetivo de reducir emisiones de las instalaciones que pudieran estar ubicadas en dichos espacios, por lo que las emisiones, en todo caso, se reducirían con respecto a los valores actuales, por lo que no es un plan susceptible de afectar de forma apreciable o significativa a las especies o hábitats que integran espacios de la Red natura 2000.
A mayor abundamiento, la adecuación del PNT a la normativa ambiental comunitaria ha quedado confirmada por la propia Comisión, quien en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6 de la referida Decisión y en el artículo 46.5 del Real Decreto 815/2013, validó el contenido del PNT en la Decisión de la Comisión Europea de 29 de mayo de 2015, modificada por otras de 3 de marzo de 2016 y de 27 de abril de 2017” (FJ 9).
“La conclusión anteriormente alcanzada, de que el PNT no tiene la consideración “plan” a los efectos de lo dispuesto en la Ley 21/2013, según su artículo 5, y no se cumplen los requisitos para su sometimiento a evaluación ambiental estratégica, según lo dispuesto en su artículo 6.2, determina que no le resulten de aplicación las previsiones, cuya omisión alega la parte recurrente” (FJ 10).
“(…) hay que hacer constar que el PNT no sólo se sometió a información pública a través de la publicación en la página web del Departamento, sino que también se tuvieron en cuenta los comentarios y observaciones realizadas por los distintos órganos a los que se remitió el Plan para su participación” (FJ 12).
“(…) como sostiene el Sr. Abogado del estado <<no existe contradicción entre lo establecido en el artículo 32.2 de la Directiva de Emisiones Industriales (artículo 46.2.2 del REI) y el que las AAIs tengan VLE superiores a los permitidos tanto por la Directiva 2001/80/CE como por el Real Decreto 430/2004>> (…)
(…) los VLE de las Mis, a 31 de diciembre de 2015, de las instalaciones incluidas en el PNT son los que le corresponden por aplicación del RD 430/2004 (que trasladó a la legislación española la antigua Directiva 2001/80/CE de grandes instalaciones de combustión), ya sea según los valores que figuran en los anexos 111 a VIII del mismo o, en el caso de instalaciones existentes el acogimiento a un Plan Nacional de Reducción de Emisiones. La antigua Directiva de GIC 2001/80/CE también contemplaba como flexibilidad la posibilidad de acogerse al Plan Nacional de Reducción de Emisiones de Grandes Instalaciones de Combustión Existentes (PNRE-GIC), que permitía que estas instalaciones -como se señala en el RD 430/2004 y en la Directiva 2001/80/ CE, durante la aplicación del PNRE-GIC- no estuviesen sujetas a la aplicación de los VLE de los anexos III a VIII, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 16/2002 (Ley IPPC) y de las disposiciones relativas a la calidad del aire ambiente.
Por ello, en el actual PNT hay una serie de instalaciones que en su día estuvieron sometidas al PNRE-GIC y por ese motivo el 31 de diciembre de 2015, conforme al RD 430/2004, cumplían las especificaciones del PNRE-GIC y no los VLE de los anexos de aquel RO. Un concepto importante desde el punto de vista ambiental, respetando los valores de inmisión, son las emisiones totales de una instalación. Así, una instalación con unos VLE muy estrictos, disponiendo de los sistemas más sofisticados de reducción de emisiones, puede ser globalmente más contaminante que otra con VLE elevados, sin medidas de reducción de emisiones. Todo depende de las horas de funcionamiento de las mismas. Por tanto, si las instalaciones del PNRE-GIC cumplen con sus topes anuales de emisión y no hay problemas locales de calidad del aire, pueden disponer de los VLE que se autoricen en sus Mis, ya que la limitación de emisiones no viene exigida por unos VLE más estrictos sino por una reducción de emisiones anuales (que podría conseguirse con menos horas de funcionamiento). Finalmente, hay que señalar que para el cálculo de los topes de emisión anuales del PNT, los VLE de las instalaciones incluidas en el mismo, que se han considerado en el año 2016, son los que les aplicaría según los anexos 111 a VIII de la Directiva 2001/80/CE, no los que figuran en las AAIs en vigor en diciembre de 2015″” (FJ 13).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia, el Tribunal Supremo avala el Plan Nacional Transitorio para grandes instalaciones de combustión. Este Plan fue aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de noviembre de 2016, acogiéndose de este modo el Gobierno español a la posibilidad, permitida por la Directiva de emisiones industriales, de aprobar y aplicar, durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2016 y el 30 de junio de 2020, un plan nacional transitorio para ciertas instalaciones que cumplan determinados requisitos (en el momento de aprobación del Plan, se acogen 29 instalaciones). Para las instalaciones afectadas por el Plan siguen vigentes los valores límite de emisión de sus autorizaciones ambientales integradas aplicables a 31 de diciembre de 2015, con la finalidad de que en el periodo señalado realicen las inversiones medioambientales necesarias para cumplir los valores límite de emisión individuales que establece la Directiva de emisiones industriales a partir del 1 de julio de 2020. Además, en su conjunto, no pueden superar unos techos anuales globales de emisión, para cada contaminante, conforme a lo establecido en la Decisión 2012/115/UE para el cálculo de los techos de cada contaminante y cada año en el Plan Nacional Transitorio.
El Tribunal Supremo desestima todos los argumentos impugnatorios planteados por la entidad recurrente. En particular, considera que el mencionado Plan nacional transitorio no está sometido a evaluación ambiental estratégica, por no tener la condición de “plan” a los efectos de lo dispuesto en la Ley 21/2013, de evaluación ambiental (en la medida en que no incorpora previsiones de modificaciones de proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, sino que establece unos plazos de progresiva reducción de los valores límite de emisión originariamente autorizados), y no cumplirse los requisitos para su sometimiento a evaluación ambiental estratégica. Asimismo, entiende que este Plan no es susceptible de afectar de forma apreciable o significativa a las especies o hábitats que integran espacios de la Red natura 2000, habida cuenta de que ha sido elaborado para reducir las emisiones de las instalaciones que pudieran estar ubicadas en dichos espacios, por lo que las emisiones, en todo caso, se reducirían con respecto a los valores actuales.
Documento adjunto:
