Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2016 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Pedro José Yagüe Gil)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 2427/2016- ECLI: ES:TS: 2016:2427
Temas Clave: Regulación; fomento de energías renovables; Derecho Europeo
Resumen:
La Sentencia que comentamos resuelve el recurso contencioso-administrativo 564/2014 planteado por la Empresa Renovables SAMCA, S.L contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración y residuos. En este sentido, la parte actora solicita que, previo planteamiento, en su caso, de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea referida a la interpretación de la Directiva 2009/28/CE de energías renovables, y de cuestión ante el Tribunal Constitucional sobre la posible inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 9/2013, la Ley 24/2013 y el Real Decreto 413/2014, por vulneración de los artículos 86.4 y 9.3 de la Constitución , se dicte sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo en la que se declare la nulidad del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio; y subsidiariamente, la nulidad del artículo 13.3 del referido Real Decreto 413/2014 .
El recurso plantea, así, por un lado la vulneración de la Directiva 2009/28/CE, de 23 de abril, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre el fomento de las energías renovables, (aunque éste es un reproche que la parte plantea también contra el Real Decreto-Ley 9/2013, de 12 de julio, y la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico), en atención a diversos aspectos, a saber: la supresión de facto de la prioridad de despacho, excepcionalidad del régimen distributivo específico, revisión de los parámetros retributivos, y la insuficiencia de la rentabilidad razonable. Y, por otro lado, se cuestiona la observancia del principio europeo de confianza legítima, así como la tramitación de urgencia del Real Decreto, y la conculcación del principio de seguridad jurídica, asociado a los principios de confianza legítima, irretroactividad, igualdad y no discriminación. De otra parte, el recurso aduce argumentos en contra del referido Real Decreto-Ley y de la Ley 24/2013 (F.J.2 en relación con el F.J.4).
El Tribunal Supremo desestima el recurso: en primer lugar, sobre la base de las recientes Sentencias del TC en relación con el Real Decreto-Ley 9/2013 (en particular, Ss. 270/2015, de 15 de diciembre, 19/2016, de 4 de febrero, 29/2016, de 18 de febrero, 30/2016, de 18 de febrero y 61/2016, de 17 de marzo), en el sentido de que se descarta la vulneración de los principios de irretroactividad, seguridad jurídica y confianza legítima (Fs. Js. 3 y 4, así como los Fs.Js. 6, 7, en relación con los principios de irretroactividad y seguridad jurídica, respectivamente). Respecto del procedimiento de aprobación del Real Decreto, así como la limitación de participación del público ante un plazo menor para presentar alegaciones y la posible vulneración de las Leyes 27/2006, de 18 de julio, de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia ambiental y 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, el Tribunal considera que no es posible admitir el motivo, por entender que, aun en un plazo menor, por expresa previsión del Real Decreto-Ley, se asegura la participación del público (F.J.5).
En cuanto a la vulneración de la Directiva de Fomento de las Energías Renovables, en esencia se insiste en la compatibilidad de los objetivos de fomento de estas energías con medidas que hagan viables el sistema, en los términos planteados desde el Real Decreto-Ley (F.J.8). Junto a ello, se rechaza la vulneración del art. 16.2 de la Directiva, en el entendido de que un acceso prioritario absoluto a la red por los productores de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, supondría “que el Estado estaría obligado a asumir el diferencial entre el precio ofrecido por los productores de energía renovable y el obtenido por su venta en el mercado”, articulándose un nuevo régimen primado, que, en todo caso, no tiene cobertura en actual art. 26.2 de la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico.
Respecto de la vulneración del principio de discriminación, el Tribunal no entra en el fondo de las razones de la recurrente, para limitarse a considerar que no se especifican cuáles son los fundamentos de este motivo y rechazarlo (F.J.9).
Destacamos los siguientes extractos:
“Conviene empezar por afirmar que ni el Real Decreto 413/2014 ni la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/1045/2014, impugnados en este recurso, crean «ex novo» el régimen jurídico y económico aplicable a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
El nuevo régimen retributivo, que deroga el previsto en el RD 661/2007, es introducido por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, régimen que es asumido y completado por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
En efecto, fue el Real Decreto-ley 9/2013, que modificó el artículo 30.4 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, el que introdujo los principios y las bases sobre las que se articula el nuevo régimen económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, cogeneración y residuos. Y así se encargó de destacarlo la STC 270/2015, afirmando que fue el Real Decreto Ley 9/2013 el que «viene a establecer un nuevo régimen retributivo para determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica» posteriormente asumido por la Ley 24/2013” (F.J.3).
“(….) Ahora bien, estas normas reglamentarias, que constituyen el objeto directo de este recurso, no introducen novedades en los elementos esenciales, ni puede entenderse que con ellas se defina un nuevo régimen jurídico desconocido o al menos imprevisible en su configuración final que no estuviese ya establecido en todos sus elementos básicos por las normas legales antes referidas. El cálculo de la retribución específica sobre parámetros estándar (costes de explotación y valor de la inversión) en función de las «instalaciones
tipo» que se establezcan, o la proyección del nuevo modelo retributivo desde el comienzo del funcionamiento de las instalaciones y a lo largo de toda «su vida útil regulatoria» -con el límite de no tener que devolver las retribuciones ya percibidas que superasen la rentabilidad razonable fijada para cada una de las instalaciones tipo-, entre otras cuestiones, ya se contenían en dichas normas legales, por lo que el nuevo régimen retributivo ahora impugnado ni se crea ni se define por vez primera por las normas ahora impugnadas” (F.J.3 in fine).
“ (…) Por ello, siendo comprensible el desacuerdo de los interesados con la brevedad del plazo que tuvieron para formular alegaciones durante el procedimiento de elaboración del que luego sería Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, al tener éste por objeto una regulación reglamentaria de considerable extensión y complejidad, lo cierto es que su tramitación por vía urgencia, con el correspondiente acortamiento del plazo para el trámite de audiencia, venía decidida por una norma con rango legal, que, por lo demás, resulta coherente con la apreciación de urgencia que llevó a la utilización de la vía del Real Decreto-ley, que, como hemos visto en el apartado anterior, se ha considerado suficientemente justificada en las SsTC 270/2015, de 17 de diciembre de 2015 , y 61/2016, de 17 de marzo de 2016” (F.J.5).
“ (…) Es cierto que para el cálculo de la rentabilidad razonable se toman en consideración las retribuciones ya percibidas en el pasado proyectando el nuevo modelo retributivo desde el comienzo del funcionamiento de las instalaciones, pero esta previsión tan solo implica que la rentabilidad razonable que tienen derecho a percibir los titulares de estas instalaciones se calcula sobre toda «su vida útil regulatoria» sin tener que devolver las cantidades ya percibidas en el pasado, como expondremos más adelante.
(…) Tan solo afecta al cómputo global de la rentabilidad que tienen derecho a percibir los titulares de estas instalaciones, sin incidencia alguna sobre las cantidades percibidas en el pasado.
Lo contrario supondría reconocer el derecho consolidado a percibir una determinada rentabilidad también para el futuro, negando al legislador la posibilidad de establecer una rentabilidad global distinta para estas instalaciones a lo largo de toda su vida útil que se separase de aquella que ya venían percibiendo. Esta posibilidad implicaría petrificar el régimen retributivo ya existente, lo cual ha sido expresamente rechazado por este Tribunal y por el Tribunal Constitucional en las sentencias citadas” (F.J.6).
“ (…) este Tribunal ha venido insistiendo, ante sucesivas modificaciones normativas, en que no era posible reconocer pro futuro a los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, un «derecho inmodificable» a que se mantenga inalterado el marco retributivo aprobado por el titular de la potestad reglamentaria, siempre que se respeten las prescripciones de la Ley del Sector Eléctrico en cuanto a la rentabilidad razonable de las inversiones” (F.J.7).
“(…) si bien conforme a la Directiva 2009/28/CE los Estados miembros de la Unión Europea están obligados a velar por el fomento de las energías renovables garantizando el acceso de la energía generada a la red, estableciendo unos objetivos globales nacionales en cuanto a la cuota de energía procedente de fuentes renovables, conforme a dicha norma no resulta obligado mantener inalterable un régimen de tarifas o primas sino que se concede una amplia libertad a los Estados en la definición de las medidas de fomento, (art. 3.3 de la Directiva) y en la definición de los sistemas de apoyo (art. 2.K de la Directiva) y, por lo tanto, para configurar el alcance de las medidas, instrumentos y mecanismos incentivadores de estas fuentes de energía, y establecer los sistemas de apoyo que estime coherentes con la sostenibilidad y eficiencia del sector eléctrico, con el fin de cumplir dichos objetivos” (F.J.8).
Comentario de la Autora:
Los párrafos seleccionados en el apartado anterior de este comentario son sólo un ejemplo de la línea argumental seguida por el Tribunal Supremo en relación con el Real Decreto impugnado, que se reitera en varias de las Sentencias dictadas en el mes de junio, y que muestran la rigidez de la postura adoptada por el Tribunal Supremo, al amparo de las Sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional.
Desde esta perspectiva, llama la atención cómo ambos Tribunales rechazan los respectivos recursos a partir de la identificación de todo un bloque normativo relativo al sistema retributivo ideado por el Real Decreto-Ley 9/2013, de forma que la configuración del mismo, avalada por el Tribunal Constitucional, desde la norma con rango de Ley impide cualquier consideración diversa de las normas que lo desarrollan. El recurso que se plantea en este caso, pone sobre la mesa la vulneración de principios claves del Ordenamiento, como retroactividad, seguridad jurídica o confianza legítima, y, sin embargo, ninguno encuentra un tratamiento diferenciado en el Real Decreto impugnado comparado con el marco legal de referencia, pese a que el Reglamento es el que concreta el alcance del nuevo modelo, al fijar el sistema retributivo.
Finalmente, hemos reflejado la argumentación seguida en cuanto a la vulneración del mandato de fomento de las energías renovables, porque evidencia la interpretación restrictiva que se hace del mismo, pese a la variedad de mecanismos de apoyo que contempla la Directiva 2009/28/CE, de 23 de abril, del Parlamento y del Consejo, sobre fomento de las energías renovables.
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