Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de julio de 2016 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Eduardo Espín Templado)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 3797/2016- ECLI: ES: TS: 2016:3797
Temas Clave: Régimen Retributivo; Energías renovables; cogeneración de purines; tratamiento diferenciado
Resumen:
La Sentencia que comentamos resuelve el recurso contencioso-administrativo 1/504/2014, interpuesto por la Sociedad de Tratamiento Hornillos, S.L, contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, siendo parte demandada la Administración General del Estado.
En particular, la demanda plantea el tratamiento equivocado de las empresas de cogeneración de residuos de purines, en el sentido de que son tratadas como empresas de cogeneración ordinarias, atribuyéndoles a los parámetros retributivos unos valores incorrectos, originando una actuación arbitraria de la Administración, contraria al art. 9.3 CE. De forma subsidiaria, se solicita la invalidez del régimen de eficacia temporal de las dos disposiciones impugnadas, por vulnerar el principio de seguridad jurídica, y la nulidad de la Orden 1045/2014, por ser contraria al principio de confianza legítima (F.J.1).
El Tribunal reconoce, en línea con sentencias recientes, la especificidad de las instalaciones de cogeneración de purines, en la medida en que han sido objeto de regulación por el Derecho Europeo y así se ha venido reflejando en la ordenación nacional a través de las numerosas normas reglamentarias que han reconocido un régimen especial para estas instalaciones, ante la funcionalidad de las mismas para la resolución de problemas medioambientales del sector agropecuario, consistente no sólo en la compensación de los costes suplementarios de la producción de electricidad por esta vía, sino, también, los costes propios del tratamiento de purines (F.J.2).
En este sentido, el Tribunal, de acuerdo con pronunciamientos anteriores (Sentencia de 20 de junio de 2016), asume que el nuevo régimen derivado del Real Decreto-Ley 9/2013 sigue contemplando de manera específica el régimen de cogeneración de purines, siendo el tratamiento de los mismos la condición indispensable para la retribución específica. Desde esta perspectiva, la Orden IET/1045/2014 parece haber ignorado estas características de las plantas de tratamientos de purines, aplicando unos valores al régimen retributivo que no dan entrada a dichas especificidades, puestos que son los parámetros aplicables a las instalaciones de cogeneración ordinarias (F.J.2). En consecuencia, el Tribunal estima la pretensión principal del recurso, anula las determinaciones de la Orden IET/1045/2014 relativas a la instalación tipo IT-01415 y ordena a la Administración que en el plazo de 4 meses apruebe la regulación sustantiva que ahora se anula (F.J.3).
Destacamos los siguientes extractos:
“ …« La secuencia normativa que acabamos de reseñar pone de manifiesto que, además de por las características propias de las plantas de tratamiento de purines en el plano puramente industrial o tecnológico, el reconocimiento normativo de su singularidad, con el consiguiente reflejo en el régimen retributivo, venía determinado en gran medida por su contribución a la mejora del medio ambiente, por tratarse de instalaciones concebidas y construidas con el objetivo específico de resolver problemas medioambientales del sector agropecuario; siendo esta significación medioambiental la que llevó a decidir que el sistema eléctrico asumiese no sólo la compensación de los costes suplementarios de la producción de electricidad por esta vía -finalidad propia del régimen retributivo especial o primado- sino también los costes propios del proceso de tratamiento de purines.
Estas consideraciones, junto a los datos reflejados en la prueba pericial, permiten anticipar unas primeras conclusiones referidas a la situación existente con anterioridad a la reforma iniciada por el Real Decreto-ley 9/2013:
1/ Las sucesivas regulaciones contenidas en el Real Decreto 2818/1998, el Real Decreto 436/2004 y el Real Decreto 661/2007 han reconocido a las plantas de tratamiento de purines de porcino una singularidad y un tratamiento diferenciado con respecto a las restantes instalaciones de cogeneración.
2/ Esas sucesivas regulaciones caracterizaban a las instalaciones de tratamiento de purines por su finalidad medioambiental, subordinando la percepción de la prima con cargo al sistema eléctrico al efectivo tratamiento del purín.
3/ Los datos y cuadros comparativos expuestos en el informe pericial ponen de manifiesto que, sea por la singularidad propia de estas plantas y su significación medioambiental, sea en atención a sus mayores costes de inversión y de explotación, o por la concurrencia conjunta de todos esos factores, lo cierto es que en las tres normas reglamentarias a las que nos estamos refiriendo -Real Decreto 2818/1998, el Real Decreto 436/2004 y el Real Decreto 661/2007- la retribución a las plantas de purines era superior a la de las instalaciones de cogeneración en sus distintas clases y categorías»” (F.J.2 conteniendo F.J.4 S. de 20 de junio de 2016).
“ …«No cabe excluir que el legislador y el titular de la potestad reglamentaria arbitren en el futuro medidas, por la vía regulatoria que estimen adecuada, para que no sea el sistema eléctrico quien sufrague los costes propios del proceso de tratamiento de purines. Pero en el momento actual debemos atenernos al régimen jurídico vigente, que, como acabamos de señalar, sigue incluyendo las plantas de tratamiento y reducción del purín entre las instalaciones de producción de energía eléctrica que puede acogerse al régimen retributivo específico; y continúa exigiendo a tales instalaciones el tratamiento de purín como condición para la percepción de dicha retribución específica. Partiendo de esa premisa, lo que se cuestiona en la demanda es la fijación de los parámetros retributivos llevada a cabo en la Orden IET/1045/2014, que según la parte actora es contraria a derecho por las siguientes razones: i/ La retribución fijada en la Orden contraviene el principio legal de suficiencia de la retribución para las plantas de tratamiento del purín dado que la fijada no permite cubrir ni siquiera los costes de explotación, haciendo que las instalaciones de este tipo sean inviables (todas las plantas de purines existentes han cesado en su actividad). ii/ El principio de “empresa eficiente y bien gestionada” no ha sido respetado, pues no es asumible un sistema de parámetros según el cual todas las empresas del sector resultarían ineficientes o mal gestionadas; y lo que sucede es que se han aplicado unos parámetros que podrían ser adecuados para las instalaciones de cogeneración pero que desde luego no lo son para las plantas de tratamiento de purines. iii/ Los parámetros sobre ingresos, costes e inversiones que fija responderán, en su caso, a los estándares propios de la cogeneración, pero en modo alguno reflejan la realidad de los ingresos, costes e inversiones de las plantas de tratamiento de purines, como pone de manifiesto la prueba pericial, de donde se deriva que la Orden IET/1045/2014 no ha creado una verdadera instalación tipo de las plantas de tratamiento de purines.
Pues bien, desde ahora queda anticipado que el planteamiento de la demandante debe ser acogido»” (F.J. 2 conteniendo F.J.5 S. de 20 de junio de 2016).
“…«La Orden IET/1045/2014 ha ignorado las singularidades de las plantas de tratamientos de purines, que desde su origen han venido siendo consideradas como instalaciones de producción de energía eléctrica distintas a las de cogeneración y estrechamente vinculadas al compromiso medioambiental de tratamiento y reducción de residuos; consideración ésta que se mantiene en el Real Decreto 413/2014 (disposición adicional segunda, apartado 8 ), que continúa exigiendo el tratamiento del purín como condición para la percepción de la retribución específica.
El hecho de que todas las instalaciones de tratamiento de purines existentes en España hayan cesado en su actividad no es por sí mismo una prueba determinante; pero tiene un indudable valor indicativo de las disfunciones que han generado los parámetros establecidos en la Orden IET/1045/2014»” (F.J.2 in fine).
Comentario de la Autora:
La elección de esta Sentencia conecta con las que se han hecho a lo largo del mes de junio y del mes de julio en relación con la concreta ordenación de la retribución de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables.
En este sentido, ha de reconocerse que la Sentencia tiene un alcance limitado, por estar claramente vinculada a la situación de una concreta planta de cogeneración. No obstante lo anterior, la Sentencia tiene el interés, a nuestro juicio, de evidenciar los problemas prácticos de aplicación de una regulación que, (en determinados aspectos), sitúa las exigencias y objetivos ambientales en un segundo plano; junto a ello, nos parece aún más llamativo el valor ejemplificante de la Sentencia en lo relativo a los efectos de una regulación caracterizada por la estandarización de la retribución de la producción de energía procedente de fuentes renovables, sin dar cabida a posibles elementos de diferenciación en lo que al cálculo de la retribución se refiere.
Desde esta perspectiva, puede afirmarse que el marco europeo para el fomento de las energías renovables ofrece al regulador nacional diferentes opciones en lo que a los sistemas de apoyo se refiere que permiten la introducción de criterios de diferenciación o individualización de actividades, atendido al valor añadido que representa la protección del medio ambiente.
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