Sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de julio de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 3779/2024 – ECLI:ES:TS:2024:3779.
Palabras clave: Planes de ordenación del espacio marítimo. Pesca. Principio de legalidad. Energía eólica marina. Zonificación. Arbitrariedad. Estrategias marinas. Usos. Zonas de uso prioritario y zonas de alto potencial. Disposición reglamentaria.
Resumen:
El Tribunal se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por la Plataforma en Defensa de la Pesca y de los Ecosistemas Marinos contra el Real Decreto 150/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueban los planes de ordenación del espacio marítimo de las cinco demarcaciones marinas españolas. En la demanda se solicita que se declare dicha disposición íntegramente nula y, subsidiariamente, la nulidad del Bloque IV, Ordenación del espacio marítimo, y de la cartografía relativa a la Demarcación Noratlántica incluida en el Anexo.
La parte actora basa esencialmente su recurso en dos alegaciones, la vulneración del principio de legalidad y el inadecuado tratamiento de la actividad pesquera en las decisiones del planificador, en comparación con la energía eólica marina, por haberse excluido aquélla de la zonificación. Esta segunda alegación se articula a través de diversas consideraciones sobre la vulneración de previsiones constitucionales del art. 130.1 CE al entender que la norma impugnada vulnera los principios rectores económicos porque prioriza la implantación de la energía eólica marina en detrimento del sector pesquero; legales ( art. 4.1.a, c y f de la Ley 41/2010, de protección del medio marino, referidos al principio de precaución y enfoque ecosistémico; aprovechamiento sostenible; y minimización de la contaminación), arbitrariedad, vulneración del principio de buena regulación y desviación de poder que, asimismo, se imputan al real decreto impugnado.
Hasta llegar a centrar el objeto de esta controversia, la sentencia lleva a cabo un estudio pormenorizado y exhaustivo sobre el contexto en el que se aprueban los planes de ordenación del espacio marítimo (POEM), a través de los cuales, y por primera vez, se establece un marco para la ordenación coherente y sistemática del espacio marítimo y de su utilización para diversas actividades y usos, partiendo de su coexistencia sostenible y bajo un enfoque ecosistémico.
Como antecedentes normativos y con la finalidad de aclarar el contenido, alcance y objetivos de los POEM, la sentencia repara en el examen de la Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva Marco sobre la Estrategia Marina), transpuesta por la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, y la Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo, que se transpuso al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo, que es la norma que prevé la elaboración de los planes que se aprueban con el real decreto impugnado. Estos planes establecen los objetivos específicos de la ordenación en cada una de las demarcaciones y siguen un complejo procedimiento de elaboración en el que intervienen las Administraciones sectoriales implicadas, las CCAA y el público.
Asimismo, la resolución judicial hace hincapié en los objetivos específicos de las estrategias marinas, en las actuaciones que deben desarrollarse a lo largo de diversas fases consecutivas y en su naturaleza de públicas y vinculantes para las Administraciones públicas. En definitiva, se pone de relieve que estas estrategias constituyen un marco general cuyo objetivo último es alcanzar un buen estado ambiental del medio marino y que, no sólo condicionan las políticas sectoriales, sino también, los propios planes que se impugnan.
Destaca que la Directiva de 2014 establece un marco para la ordenación del espacio marítimo como “instrumento estratégico transversal” de la Política Marítima Integrada de la Unión Europea, de la que la Directiva de 2008 constituye su pilar ambiental, y obliga a los Estados a llevar a cabo una ordenación del espacio marítimo mediante planes “con objeto de promover la coexistencia sostenible de los usos y, si procede, la adecuada distribución del espacio marítimo entre los usos pertinentes”.
El Alto Tribunal se detiene en analizar la articulación entre las estrategias marinas y los POEM, “puesto que nos encontramos ante instrumentos de planificación que se insertan en el entramado normativo de una manera novedosa, dando lugar a una arquitectura normativa que pudiéramos calificar de heterodoxa que escapa de las categorías tradicionales”.
En realidad, dice la sentencia, los POEM constituyen una herramienta para ordenar y facilitar el uso múltiple del espacio marítimo y potenciar su desarrollo sostenible, a la vez que se preservan los ecosistemas marinos y costeros.
A continuación, el Tribunal se detiene en el contenido de la norma impugnada propiamente dicha: objeto y finalidad, ámbito de aplicación, aprobación de los cinco planes, y su estructura. Con estas premisas, considera que la regulación de los planes no solo deja subsistente la normativa sectorial, que no deroga ni modifica, sino también la normativa de planificación y gestión de espacios protegidos.
Dado que la parte actora cuestiona que se haya llevado a cabo un estudio de alternativas, el Tribunal pone de relieve que, durante la tramitación de la evaluación ambiental de los planes impugnados, el estudio ambiental estratégico contiene el análisis de las alternativas valoradas, siendo la más óptima la dos.
Asimismo, identifica dos grupos de usos dentro de los planes, unos usos de interés general y los usos de los sectores marítimos económicos; así como dos categorías de zonas, las zonas de uso prioritario y las zonas de alto potencial. En cada una de ellas se procede a su definición, se describen los criterios que orientan la ordenación de los usos y actividades, y el solape de usos y zonas, y se establecen medidas. A partir de aquí, se describen algunos de los elementos que considera necesarios para la resolución del recurso.
Con estos antecedentes, el Tribunal considera que no se pretende zonificar todo el espacio marítimo sino delimitar algunas zonas necesarias y adecuadas para que se puedan seguir realizando actividades existentes o de futuro. En definitiva, considera que los POEM “no crean por sí solos derechos u obligaciones para los particulares o entidades, pero tienen carácter vinculante para las administraciones públicas que, por tanto, deberán tener en cuenta sus previsiones en sus políticas sectoriales. Los planes ni modifican ni derogan la regulación sectorial correspondiente, ni tampoco la ambiental, pero la toma de decisiones sectoriales que afecten al medio marino estará condicionada por sus previsiones”.
En base a todas estas consideraciones, el Tribunal no aprecia que se haya vulnerado el principio de legalidad por los siguientes motivos:
- Nuestro ordenamiento interno ha optado por integrar los planes impugnados en las estrategias marinas y, en concreto, como uno de los elementos de sus programas de medidas.
- El RD 363/2017 impone la obligación de elaborar los POEM, que han sido aprobados a través del Real Decreto impugnado.
- La planificación del medio marino no es una materia constitucionalmente reservada a la ley por lo que no cabe objetar que la transposición de la Directiva de 2014 se haya efectuado mediante un reglamento.
- Los planes impugnados no imponen, por sí solos, limitaciones al ejercicio de las actividades de los particulares.
En relación con la inadecuada ordenación de la actividad pesquera en comparación con la energía eólica marina y los argumentos esgrimidos por la actora, el Tribunal delimita en primer lugar el alcance del control jurisdiccional de las disposiciones de carácter reglamentario. Al efecto, entiende que se extiende a constatar la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar los distintos intereses en conflicto.
Los reproches que se contienen en la demanda no son compartidos por el Tribunal y para ello se ampara básicamente en el contenido de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, así como en el de los planes recurridos. Al efecto:
-El hecho de que la pesca no haya sido objeto de zonificación no supone que se prioricen aquellas actividades con zonificación frente a aquellas otras para las que el plan no la hubiera previsto.
-Se descarta que los POEM otorguen un trato discriminatorio a la actividad pesquera, máxime cuando la MAIN establece que durante la consulta pública se trabajó para asegurar el menor impacto posible sobre la actividad pesquera asumiendo que debe buscarse el desarrollo sostenible de los diferentes sectores marítimos y no solo de uno.
-Tras el período de consultas e información pública se llevó a cabo la modificación/eliminación/recalificación de diversos polígonos de energía eólica en virtud de su afección al sector pesquero, y de manera coordinada con la administración pesquera (Secretaría General de Pesca del MAPA) y la Dirección General de Política Energética y Minas y el IDAE del MITERD; “modificándose la superficie de los polígonos para la eólica marina, reduciendo así su potencial impacto sobre la pesca, y tomando la decisión de no incluir la energía eólica en las zonas de uso prioritario (ZUP), como inicialmente estaba proyectado, sino en las zonas de alto potencial (ZAP)”.
-“No se considera adecuado establecer zonas de uso prioritario ni de alto potencial para la actividad pesquera, dado que se trata de una actividad que se desarrolla ampliamente en el espacio, haciendo un uso extensivo del mismo”.
-En cuanto a la selección de la ubicación de las zonas de alto potencial para el desarrollo de la energía eólica, se contiene su justificación tanto en la MAIN como en el bloque IV de la parte común de los planes.
A raíz de todas estas explicaciones obrantes en la memoria y en los planes, el Tribunal no aprecia en ellas incoherencia, irracionalidad o arbitrariedad, más allá de las legítimas discrepancias subjetivas. Por tanto, las normas reguladoras de los POEM no imponen que todas y cada una de las actividades y usos que en ellos se ordenan deban ser zonificados.
En paralelo, la pretendida prueba pericial aportada por la actora no ha conseguido desvirtuar la copiosa información científica y técnica proporcionada por las administraciones y entidades públicas.
Por tanto, la planificación impugnada ha tenido en cuenta la interrelación existente entre el necesario despliegue de la energía eólica marina dimanante de instrumentos normativos y programáticos con los objetivos que derivan de nuestro PNIEC y del Plan de Acción para la implementación de la Agenda 2030, entre los que se incluye también el sector pesquero.
En definitiva, a juicio del Tribunal, si bien se puede discrepar de la decisión de ordenación adoptada, lo cierto es que ello no la convierte en arbitraria, irracional, incoherente o incursa en desviación de poder; por lo que se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Las estrategias marinas son, en definitiva, un conjunto de actuaciones que configuran el andamiaje previo en el que se engarzan los planes de ordenación del espacio marítimo. De esta forma, queda integrada la perspectiva medioambiental -el buen estado ambiental del medio marino- en toda la ordenación del espacio marítimo, impregnando así este objetivo último de las estrategias marinas el desarrollo sostenible de las actividades que en dicho espacio vayan a realizarse y su coexistencia, asimismo sostenible, en su ordenación por los planes.
Resulta relevante tratar de analizar la articulación entre las estrategias marinas y los planes de ordenación del espacio marino, puesto que nos encontramos ante instrumentos de planificación que se insertan en el entramado normativo de una manera novedosa, dando lugar a una arquitectura normativa que pudiéramos calificar de heterodoxa que escapa de las categorías tradicionales. La doctrina científica se ha preocupado también por analizar estos problemas de articulación, poniendo de manifiesto que las estrategias marinas no son parte de los planes de ordenación del espacio marino, sino una pieza autónoma de ordenación, previa al plan y que lo vincula en cuanto a los objetivos ambientales. Su ámbito espacial es el mismo, pero su objeto y contenido difieren. Las estrategias marinas no son parte de los planes, sino un prius que los condiciona desde la óptica de la protección ambiental del medio marino (…)”.
“(…) El Real Decreto 363/2017 obliga a elaborar un plan de ordenación del espacio marítimo por cada una de las demarcaciones marinas (art. 4.1), revisable al menos cada diez años, teniendo en cuenta las actualizaciones de las estrategias marinas (art. 7.2). Estos planes establecerán los objetivos específicos de la ordenación en cada una de las demarcaciones, teniendo en cuenta los objetivos de las estrategias marinas y los de la planificación sectorial, aplicando un enfoque ecosistémico, que promueva una coexistencia sostenible de las actividades y usos, y contribuya al desarrollo sostenible de tales usos (entre otros, la pesca, la acuicultura, el turismo, el patrimonio histórico, el transporte marítimo, los aprovechamientos energéticos y de materias primas en el mar), sin menoscabo del medio ambiente marino y la resiliencia a los efectos del cambio climático (art. 5 del Real Decreto). Para garantizar la coherencia con las estrategias marinas se establecen diversos mecanismos de coordinación (art. 4.3 del Real Decreto).
(…)”.
“(…) Se trata de una técnica de planificación que no se asemeja a la de ordenación del territorio. La zonificación que en ellos se lleva a cabo no vincula de manera inmediata a los particulares, de forma que prohíba directamente algunas actividades o usos distintos de aquéllos a los que el plan ha vinculado la zona. Se limita establecer unas zonas con unos usos prioritarios y otras con unos usos de alto potencial que, respetando las restricciones de usos preexistentes derivadas de la normativa sectorial y ambiental, no son per se excluyentes de otros usos, fijando en ellas unos criterios de articulación de los posibles solapamientos con otros usos distintos, bajo un principio general de coexistencia sostenible, criterios que deberán ser tomados en consideración al tomar las decisiones sectoriales. De esta forma, a la hora de autorizar un determinado uso o actividad, conforme a su regulación sectorial y ambiental, deberán tomarse en consideración las previsiones, criterios y directrices del plan y, en sentido inverso, la contemplación de un uso o actividad en una zona designada en el plan no exime del cumplimiento de los requisitos que deriven de su legislación sectorial y ambiental.
Se configuran así los planes, al menos en esta primera versión, como un marco genérico que ofrece a las administraciones públicas un conjunto de criterios y directrices que contribuyen a racionalizar y a proporcionar coherencia y una perspectiva integral en el proceso de toma de decisiones sectoriales relacionadas con el medio marino.
Uno de los instrumentos que permite articular esta integración de los criterios y directrices de los planes en las decisiones sectoriales es el informe de compatibilidad con la estrategia marina de la demarcación, de la que “forman parte” los planes (art. 1.4 del Real Decreto 150/2023), previsto en el art. 3.3 de la Ley 41/2010 y en el Real Decreto 79/2019 (…)”.
“(…) El Gobierno, titular de la potestad reglamentaria ( art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción (arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y 70 y 71 de la Ley de 1998) (…)”.
“(…) Y se abunda en este apartado de la Memoria en la decisión de no zonificar la actividad pesquera, argumentando que “No se considera adecuado establecer zonas de uso prioritario ni de alto potencial para la actividad pesquera, dado que se trata de una actividad que se desarrolla ampliamente en el espacio, haciendo un uso extensivo del mismo. Así mismo, en muchos casos, como es el del cantábrico noroeste, tiene una marcada temporalidad en función de las pesquerías objetivo. Definir este tipo de áreas podría ser contraproducente para la propia actividad, suponiendo una mayor acotación en el espacio de la misma, que entendemos no es deseable para el sector. Por ello, se han incluido en el apartado de diagnóstico de los POEM mapas sobre la presencia de la actividad pesquera, en base a los cuales se ha estudiado la interacción de otras actividades, especialmente la eólica marina, con la misma, pero no se ha acotado espacialmente la actividad a zonas más pequeñas con la definición de ZUP y ZAP para la pesca (…)”.
“(…) Como se desprende de los apartados de la Memoria y de los propios planes que hemos extractado, las decisiones adoptadas en relación con la actividad pesquera y la eólica marina parten de un complejo proceso de consulta y negociación entre los distintos sectores afectados, con intereses contrapuestos, y han sido tomadas razonadamente, teniendo a la vista las necesidades de todos y cada uno de los sectores afectados, sobre la base de una copiosa información técnica y científica, accesible al público, proporcionada, entre otros, por el Instituto Español de Oceanografía, el CEPYC-CEDEX y por las propias administraciones públicas territoriales y sectoriales concernidas, que no ha sido en ningún momento fundadamente rebatida por la actora con la correspondiente pericial técnica, limitándose a expresar su mera discrepancia subjetiva (…)”.
“(…) En esta armonización, ciertamente compleja, de todos estos objetivos a tener en cuenta en la ordenación, no puede sostenerse que el planificador, en el ejercicio de su discrecionalidad, al seleccionar unas zonas en las que ubicar preferentemente las instalaciones de energía eólica marina -y evitar así su dispersión desordenada por todo el medio marino de soberanía española-, haya olvidado la presencia de la actividad pesquera ni su interacción con la eólica. Los planes recurridos, como en ellos se refleja, han tomado en consideración en sus decisiones de ordenación una copiosa información atinente a la actividad pesquera, y obligan además -y lo hacen de forma recurrente- a tener en cuenta en todo momento la actividad pesquera desarrollada en las zonas seleccionadas para la energía eólica, interacción o solape que deberá resolverse al tiempo de la autorización de los correspondientes proyectos, conforme a su legislación sectorial y ambiental, en la que deberán necesariamente tomarse en consideración los criterios horizontales que ya antes detallamos, mencionados en el bloque IV, apartado 2.1 (…)”.
Comentario de la Autora:
Son numerosas las ocasiones, y los medios de comunicación han dado cuenta de ello, en que las Asociaciones de pescadores han reclamado su papel y la necesidad de ser oídos cuando se trata de compartir el espacio marino con el sector energético, tanto por las consecuencias medioambientales como por las económicas.
Pesca y energía eólica marina se contemplan en los planes de ordenación del espacio marítimo impugnados, entre las que no se debe apreciar una relación de competencia sino de equilibrio. El Alto Tribunal respalda el contenido de los planes impugnados a través de un análisis exhaustivo de la normativa que les resulta aplicable y aprecia la compatibilidad entre ambos sectores. Esta sentencia pone de relieve que, aunque se marquen zonas aptas para la implantación de parques eólicos marinos, ello no significa que incida negativamente en el sector pesquero o que la zonificación repercuta en aquellos otros sectores que carezcan de la misma.
Asimismo, se cumple el objetivo último de la ordenación del espacio marítimo, como es el desarrollo sostenible de los distintos sectores, supeditado a su vez al mantenimiento del buen estado ambiental del medio marino. Presumiblemente, a lo largo de la tramitación procedimental, se ha tratado de alcanzar el mayor consenso posible y se han tenido en cuenta estudios técnicos y científicos.
No obstante, la afección al sector pesquero siempre existirá, sin perjuicio de que se hayan tratado de minimizar las consecuencias de la instalación de parques eólicos en el mar y de que la aprobación de zonas de alto potencial para la eólica marina no prejuzgue los procesos de tramitación ambiental y aprobación de cada proyecto concreto.
En definitiva, se trata de garantizar la coexistencia de usos y actividades y, al mismo tiempo, mantener su buen estado ambiental del medio marino. De hecho, los proyectos de eólica marina deben tener en cuenta la actividad pesquera de la zona y la forma en que les afecta.
Enlace web: Sentencia STS 3779/2024 del Tribunal Supremo, de 11 de julio de 2024
