Autora: Eva Blasco Hedo. Directora Académica de “Actualidad Jurídica Ambiental”
Temas Clave: Monte catalogado de Utilidad Pública; Segregación y Descatalogación; Reserva de Suelo para dotaciones urbanísticas; Urbanismo; Excepcionalidad de la permuta; Prevalencia del interés del monte catalogado
Resumen:
Esta sentencia trae causa del recurso interpuesto por la “Asociación Soriana para la Defensa y Estudio de la Naturaleza” (ASDEN) frente a la Orden de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León de 8 de marzo de 2007 por la que se aprobó la segregación de terrenos del monte Nº 204 del Catálogo de los de Utilidad Pública de la Provincia de Soria y la agregación de otros terrenos pertenecientes al Ayuntamiento de Almazán (Soria). La Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Castilla y León (Burgos) declaró la nulidad de la segregación otorgándole la razón a la Asociación Ecologista.
Frente a dicha decisión recurrió en casación la Junta de Comunidades de Castilla y León, alegando esencialmente infracción del art. 16.5 de la ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (en adelante, LM). La Administración Autonómica justifica la petición de segregación-descatalogación de los terrenos forestales en la “necesidad o conveniencia de una reserva de suelo para dotaciones urbanísticas”, otorgándole mayor interés que al mantenimiento del monte, sin que existiera la necesidad de concreción de las dotaciones que se pretendían ejecutar en proyecto alguno.
La piedra angular que preside el contenido de las resoluciones judiciales que otorgan la razón a ASDEN, es si se ha justificado la prevalencia de la actuación urbanística consistente en la construcción de 500 viviendas y un campo de golf sobre aquellos terrenos forestales y si concurre el carácter excepcional para realizar una permuta entre estos y otros terrenos de naturaleza distinta pertenecientes al Ayuntamiento. Y todo ello, tanto desde el punto de vista del destino del suelo que se pretende descatalogar como desde la perspectiva del enriquecimiento del monte.
El Alto Tribunal, interpretando los apartados 4 y 5 del art. 16 de la LM, acoge los argumentos esgrimidos por la Sala de Instancia y llega a dos conclusiones básicas: No se ha acreditado la excepcionalidad de la permuta ni se ha justificado que los nuevos usos debieran localizarse en la superficie del monte descatalogado ni que implicaran una prevalencia respecto al interés general al que sirve el monte, apelando incluso al vicio de desviación de poder y a una especie de fraude de ley.
El objeto de la LM, sus principios inspiradores y el carácter excepcional de la exclusión de un monte del Catálogo de los de Utilidad Pública, teniendo en cuenta su contribución a la protección y salvaguarda del medio ambiente, sirven de fundamento a la decisión de la Sala que examina pormenorizadamente la concurrencia de los tres requisitos imprescindibles para que proceda la descatalogación:
1.- Que se trate de una parte de monte “no significativa”
2.- Que la misma “suponga una mejor definición de la superficie del monte o una mejora para su gestión y conservación” y,
3.- Que “haya perdido las características por las que fue catalogado”
La Sala entiende que la segregación que implica la descatalogación, lo que en realidad persigue es una posterior reclasificación urbanística que en modo alguno responde a los fines señalados. Considera que la finalidad de la actuación urbanizadora no prevalece sobre el interés del monte catalogado, que además no ha perdido las características naturales por las que fue incluido en el Catálogo, y que aquella actuación no puede disfrazarse con la denominación de “actuación dotacional”, que en modo alguno justificaría el sacrificio de los terrenos que se descatalogan. Tampoco la actuación se ajusta en este caso a los requerimientos de un desarrollo sostenible a los que debe responder el urbanismo, al tratarse de terrenos aislados por una circunvalación y por la vía Pecuaria Cañada Soriana, desgajados del núcleo urbano de Almazán.
En definitiva, la excepcionalidad que impone la normativa forestal para autorizar la exclusión o permuta de una parte de un monte catalogado no casa bien, en este caso, con el sacrificio del medio ambiente frente al presumible progreso económico; de ahí la interpretación restrictiva efectuada por la Sala, que desestima íntegramente el recurso planteado.
Finalmente, nos recuerda el carácter sostenible y medioambiental del urbanismo actual especialmente en relación con la protección de los suelos rústicos de especial protección. Para ello, efectúa un repaso por el contenido de la normativa sobre el suelo a nivel nacional y comunitario. Y se detiene especialmente en el análisis del principio de “no regresión”, que, en supuestos como el que nos ocupa “implicaría la imposibilidad de no regresar de -de no poder alterar- una protección especial del terreno, como es la derivada de la catalogación del monte como de utilidad pública, incompatible con su urbanización, directamente dirigida a la protección y conservación, frente a las propias potestades de gestión de tales suelos tanto por aplicación de su legislación específica como por el planificador urbanístico”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El hecho de que la superficie a descatalogar y la superficie a catalogar, superficies a permutar, correspondan a similares características no evidencia ni justifica la disgregación, si no en su caso la catalogación del otro terreno, pero sin descatalogar terreno del Monte declarado de Utilidad Pública puesto que este monte no ha perdido las características por las que se catalogó. Si no se encuentra ordenado este monte, lo que se exige es que se ordene, no que se descatalogue o se permute por terreno distinto (…)”
“(…) La propia Orden impugnada señala en su fundamento de Derecho III que la segregación no se ampara en el epígrafe 4 del artículo 16, ya que no supone una mejora en la definición de la superficie ni de la gestión ni conservación del monte, mejora para su gestión o conservación” sino que se ampara en el epígrafe 5 del mismo, siendo la razón definitiva para autorizar la segregación que en el cómputo total de la superficie segregada y agregada se incrementa la superficie del monte en 1,68 hectáreas, aunque se reconoce que la superficie incrementada está sin arbolar (…), razón por la que se produce un incremento real de superficie, pero una disminución en la calidad de la superficie forestal, siendo claramente desfavorables el resto de consecuencias derivadas de la nueva configuración (…)”
“(…) En el caso concreto, no sólo no se ha acreditado la inexistencia de otros terrenos alternativos en que poder localizar la urbanización, como relata la sentencia, de forma que la localización en el monte descatalogado fuera la única posible, sino que ocurre precisamente lo contrario, pues parece que se ha buscado precisamente esa localización como reclamo comercial y atendiendo al plusvalor que para los futuros residentes y usuarios del campo de golf tendrá su localización en el entorno de un monte ya existente (…)”
“(…) En consecuencia, y sin perjuicio de su particular influencia en el marco de los principios, obvio es que, con apoyo en los citados preceptos constitucional (artículo 45 Constitución Española) y legales (artículo 2 y concordantes del TRLS08), el citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos implica, exige o impone un plus de motivación exigente, pormenorizada y particularizada de aquellas actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de esos suelos(…)”
Comentario de la Autora:
La Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, puso fin a una de las cuestiones más controvertidas de nuestra legislación forestal, que no era otra que la naturaleza jurídica de los montes catalogados de utilidad pública, al optar decididamente por su demanialización, con la finalidad de lograr un mayor grado de protección jurídica.
La Ley de Montes contempla en su artículo 16 la posibilidad de permutar montes catalogados, lo que no deja de resultar contradictorio con el carácter inalienable de los bienes de dominio público, máxime cuando la permuta no deja de ser un supuesto de enajenación.
En este caso concreto, se examina la posibilidad “excepcional” de exclusión o permuta de una parte de un monte catalogado (art. 16.5 LM) por razones distintas de las previstas en el apartado anterior: mejor definición de la superficie del monte o una mejora para su gestión y conservación. Es decir, se contempla una permuta parcial pero que puede afectar a una parte significativa.
Las causas de utilidad pública, que van desde la prevención de inundaciones, freno a la erosión, la conservación de la biodiversidad ecológica y del paisaje, características de los montes de utilidad pública, han pesado en este caso sobre un urbanismo expansivo, que no ha llenado el requisito de la excepcionalidad exigido por la norma al resultar incompatible con la utilidad pública del monte. La descatalogación hubiera implicado desprotección, de ahí que se haya rechazado abiertamente por la Sala de Instancia y por la del Alto Tribunal.
