Autor: Jaime Doreste Hernández. Abogado Ambientalista. Máster en Derecho Ambiental.
Fuente: ROJ STS 5564/2011
Temas Clave: Medio Ambiente; Costas; servidumbre de protección; autorización; competencia; Urbanismo; Estudio de Detalle; Licencia.
Resumen:
La Dirección General de Puertos y Costas de la Generalitat Valenciana autorizó en el año 2005 la construcción de un complejo residencial en Benidorm formado por dos bloques de viviendas de 21 plantas cada uno, cuatro plantas de aparcamientos y una piscina en una zona afectada por las servidumbre de tránsito y protección de la costa en virtud del el deslinde del dominio público marítimo terrestre de la zona, aprobado por Orden Ministerial de 10 de junio de 1971.
Este complejo hotelero contaba por lo demás con licencia municipal desde el 1 de junio de 1988, antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas, si bien tal licencia estaba sometida a dos condiciones que impedían la consolidación del derecho a edificar, como son “la adecuación del proyecto edificatorio a la volumetría máxima… y a la aprobación de un Estudio de Detalle para la reordenación de volúmenes correspondientes a ambas parcelas”.
La Administración General del Estado impugnó dicha autorización por entender que la misma era contrario a los usos autorizados por la Ley de Costas y por desconocer además en su tramitación el informe evacuado por el Servicio Periférico de Costas del Ministerio de Medio Ambiente, siendo su demanda desestimada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso del TSJ de la Comunidad Valenciana, si bien en casación el Tribunal Supremo, estimando el recurso interpuesto por la Abogacía del Estado anuló esa resolución del Director General de Puertos y Costas para la construcción de un complejo residencial en zona de servidumbre de protección de costa, en termino de Benidorm.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) cuando se dictó el acto impugnado —recordemos que no es la licencia de obras, sino Resolución de 29 de abril de 2005 del Director General de Puertos y Costas de la Generalidad Valenciana que otorgó autorización a “Edificaciones Calpe, S. A.” para la construcción de un complejo residencial en zona de servidumbre de protección de la costas— ya estaba en vigor la reforma … producida por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre.
Con tal punto de partida, la autorización de nuevas construcciones debía sujetarse al cumplimiento de una serie de reglas, entre las que cabe destacar de cara al caso que nos ocupa, que cuando se trata de autorizaciones para usos residenciales como era el caso —el artículo 25.1.a) de la Ley de Costas prohíbe en la zona de servidumbre de protección las edificaciones destinadas a residencia o habitación— solo podrán otorgarse para esos usos (Disposición Transitoria Tercera.3.2ª):
1) “(…) de forma excepcional”; (…) Siendo éste el marco normativo que tuvo que aplicar la resolución impugnada, resulta que si las obras autorizadas amparaban una edificación de nueva planta para uso residencial en parcela afectada por la servidumbre de tránsito y protección, las obras no podían autorizarse (1) por prohibirlo el artículo 25.1.a) de la Ley de Costas para la zona de servidumbre de protección y (2) porque la autorización concedida no tuvo en cuenta el cumplimiento de los anteriores requisitos.
(…) Existe ya una jurisprudencia consolidada que propugna una interpretación restrictiva de las mencionadas disposiciones transitorias tercera.3 de la Ley de Costas y novena.2 de su Reglamento, y ello porque la posibilidad de nuevas construcciones en la zona de servidumbre de protección que se contempla en tales disposiciones tiene un carácter marcadamente excepcional frente a la regla general establecida en el artículo 25 de la Ley de Costas , cuyo apartado 1.a) dispone que en la zona de servidumbre de protección están prohibidas las edificaciones destinadas a residencia o habitación. Son exponente de esa jurisprudencia, por citar algunas, las SSTS de esta Sala de 11 de noviembre de 2008 (RC º 6267/04), 14 de enero de 2009 (RC 9276/04) y 26 de enero de 2009 (RC 8852/04)”.
“(…)esta Sala, desde la Sentencia de 11 de abril de 1986 , ha denominando a los Estudios de Detalle una ” humilde pieza complementaria del planeamiento”, existe una constante jurisprudencial que afirma la naturaleza normativa de los mismos, formando parte de los instrumentos de planeamiento, con naturaleza de disposición general, que no resulta empañada su limitado contenido y finalidad.(…)
(…) La Sentencia de 13 de noviembre de 2009, Recurso de Casación 4138/2005, declara que “Los Estudios de Detalle, como figuras complementarias del planeamiento, del constituyen su último eslabón, tienen un objeto limitado, cual es, establecer, adaptar o reajustar alineaciones y rasantes señaladas en los Planes Generales. Así como reordenar volúmenes determinados en aquéllos (artículo 14 de la Ley del Suelo , TR de 1976) (…).
Atendida su naturaleza, la posición que ocupan en el planeamiento, y la finalidad que están llamados a cumplir, los Estudios de Detalle no pueden corregir ni modificar el planeamiento al que completan, ni innovar respecto de aumentos de volúmenes, alturas o índices de ocupación del suelo, incrementar densidades o alterar los usos preestablecidos…”.
En fin, en la más reciente STS de 2 de marzo de 2011, Recurso de Casación 6244 / 2006, dijimos a propósito del Estudio de Detalle, “(…) que aquél es un instrumento de planeamiento derivado y subordinado o complementario de las determinaciones del Plan General de Ordenación Municipal…”
(…) “Respecto, por otra parte, de la naturaleza de la licencia de obras, queda fuera de toda duda su carácter no normativo, sino de un acto administrativo de ejecución del planeamiento —el último o el escalón final en la fase de ejecución— y que constituye el título que habilita a su titular para la ejecución material de las obras prevista en la licencia.
En atención a su naturaleza de acto de ejecución del planeamiento la licencia requiere, como presupuesto inexcusable, que el planeamiento que ejecute esté ultimado, definido, aprobado y en vigor, según las distintas clases de suelo y según las diferentes figuras de planeamiento previstos en la norma. Ello tiene como consecuencia que, en caso de ser precisa la aprobación de un Estudio de Detalle como instrumento que ultime la ordenación -en este caso, para la reordenación de volúmenes entre dos parcelas-, no se ajusta a la ortodoxia en el iter secuencial de ejecución del planeamiento, y, obvio es que no se ajusta a derecho la concesión de una licencia con anterioridad a aprobación del Estudio de Detalle, pues no deben dictarse, ni siquiera condicionados, actos de ejecución de normas antes de que éstas hayan entrado en vigor, ya que de igual manera que el principio de jerarquía normativa impide la aprobación de normas jerárquicamente inferiores sin el sustento de la norma de superior rango que le da cobertura, de forma análoga no deben producirse actos administrativos que ejecutan una disposición general cuando ésta todavía ni siquiera se ha aprobado”.
(…) A mayor abundamiento, procede reiterar la doctrina que, en interés de ley, hemos fijado en la STS de 22 de febrero de 2012 (RC 67/2011), según la cual “Esa tesis de la Sala sentenciadora, que repite la sostenida por la Sección Segunda de esa misma Sala en sentencia de fecha 8 de julio de 2008, es dañosa para el interés general al desconocer la competencia de la Administración del Estado sobre la servidumbre de tránsito, cuya finalidad no es otra que la defensa del uso general del dominio público marítimo-terrestre, que a la titular de ese dominio corresponde hacer efectiva ( artículos 27 y 110.c de la Ley de Costas ), y es errónea porque, aun cuando el informe no esté entre los contemplados en el artículo 112 de la Ley de Costas , con toda claridad el artículo 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas impone a la Administración de la Comunidad Autónoma recoger preceptivamente las observaciones que a dichos efectos haya formulado el Servicio Periférico de Costas del Ministerio, razón por la que tal informe, en contra del parecer de la Sala de instancia y según lo establecido por el artículo 83.1 de la citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es vinculante, de manera que procede fijar como doctrina legal la que solicita el Abogado del Estado…”
(…) “Igualmente hemos de dejar constancia de lo establecido en la STS de 21 de marzo de 2012 (RC 2200/2008), en relación con los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y la adaptación a la Ley de Costas del anterior planeamiento:
“La seguridad jurídica no se conculca por señalar la zona de servidumbre de protección respetando los cien metros establecidos por el artículo 23.1 de la Ley de Costas, sino, al contrario, por dejar de fijar esa anchura en la Revisión del planeamiento urbanístico cuando no hay razón para ello…”
Comentario del Autor:
En pleno debate acerca de la vaticinada reforma de la Ley de Costas, esta interesante sentencia resuelve una situación ciertamente controvertida respecto de una licencia municipal otorgada a toda prisa justo antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas, con el deseo explícito de ‘sortear’ sus limitaciones a la actividad hotelera costera, la aplicación del régimen transitorio de esa norma a las autorizaciones para la ocupación en las zonas de servidumbre, el carácter vinculante de los informes de la Administración General del Estado evacuados en la tramitación de esa autorización, así como la naturaleza del Estudio de detalle y el iter secuencial de ejecución del planeamiento.
Y es que si bien el objeto del procedimiento era la autorización emitida por la Generalitat de Valencia para la ocupación de la zona de servidumbre de protección en el TM de Benidorm por un complejo hotelero, el Tribunal Supremo no pierde ocasión para proclamar la absoluta nulidad de la licencia con que dicho proyecto parece contar. Entre otros motivos porque se otorgó condicionada a la aprobación de un Estudio de Detalle que proporcionase un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima, lo cual resulta inadmisible puesto que “la aprobación de un instrumento que tenga esa finalidad debe ser “previo o simultáneo”, no posterior, a la autorización”.
Además, por mucho que esa irregular licencia municipal pudiera ser anterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas, la ejecución del proyecto requería la autorización para la construcción y ocupación de la zona de servidumbre de tránsito; autorización que se evacuó en el año 2005 y que obviamente sí está plenamente sometida a dicha Ley y su reglamento, que consideran ese uno residencial hotelero incompatible con la protección de esas zonas de servidumbre.
Como se ha expresado, en la tramitación de la autorización del complejo hotelero, la Administración autonómica no atendió el informe emitido al respecto por el Jefe del Servicio Provincial de Costas, ni tan siquiera incorporó sus condicionantes a la misma, por entender que la competencia autonómica para otorgarla era plena, y el carácter de ese informe, por tanto, no vinculante. A este respecto recuerda asimismo la sentencia que comentamos la reciente doctrina legal sentada por la Sala relativa la carácter vinculante de los informes que emita la Administración General del Estado respecto de autorizaciones de actividades en la servidumbre de tránsito del dominio público marítimo terrestre cuando la competencia para emitir tales autorizaciones corresponda a las Comunidades autónomas.
Así, el fallo de la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2012 (Ponente: Don Jesús Ernesto Peces Morate) fija como doctrina legal que:
“En los supuestos contemplados en el art. 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por RD 1471/1989, las Comunidades Autónomas sólo podrán autorizar el uso, la ocupación o la realización de obras en la zona de servidumbre de tránsito cuando el Servicio Periférico de Obras dé su conformidad a tal autorización; y deberá incluir en tal autorización, obligatoriamente, las observaciones, condiciones y requisitos impuestos por el indicado Servicio Periférico en relación con la zona de servidumbre de tránsito”.
