Sentencia del Tribunal Supremo, de 3 de junio de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Octavio Juan Herrero Pina)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 1753/2019 – ECLI: ES:TS:2019:1753
Temas Clave: Aguas; Zonas inundables; Planes de gestión; Usos; Información pública; Competencias; Planes urbanísticos; Período de retorno; Cartografía; Mapas de peligrosidad; Propiedad privada
Resumen:
El Ayuntamiento de Silla formula recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 638/2016, de 9 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, el Reglamento de Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, y otros reglamentos en materia de gestión de riesgos de inundación, caudales ecológicos, reservas hidrológicas y vertidos de aguas residuales.
El demandante solicita la declaración de nulidad del Decreto por cuanto impone limitaciones de usos y condicionantes a las edificaciones susceptibles de implantarse en las áreas declaradas como inundables en el citado reglamento, contenidas en el artículo primero, puntos dos, tres, cuatro, cinco, siete y ocho del mismo, que dan lugar a la modificación del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, en sus arts. 9.2 y 14.1, y a la adición de los artículos 9-bis, 9-ter, 9-quater y 14-bis de este, añadiendo la petición de declaración de nulidad y revocación de la cartografía del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables.
Motivos de impugnación:
-Inconstitucionalidad del Reglamento por invasión de competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
-El Reglamento incurre en vicios de forma insubsanables a lo largo de su tramitación y aprobación, con vulneración de los derechos de los propietarios y ayuntamientos e indefensión de los afectados, dejando el trámite de información pública vacío de contenido.
-Se cuestiona el contenido del Real Decreto por la ambigüedad de sus determinaciones, la ausencia de proporcionalidad, por su tratamiento idéntico del suelo urbanizable y del suelo urbano o urbanizable desarrollado, lo que supone una auténtica derogación de las previsiones de los planes urbanísticos desde el momento en que las limitaciones de aquel choquen con las del planeamiento vigente; y en muchos casos supone, además, la despatrimonialización de derechos adquiridos y consolidados por los particulares, por cuanto el cumplimiento de los deberes urbanísticos que han dado lugar a que estos adquieran el derecho a edificar quedará vacío de contenido y los ciudadanos se verán privados, sin contraprestación alguna, de dicho derecho, aun a pesar de haber costeado las cargas de urbanización de sus parcelas.
-Extralimitación en cuanto a la aplicación de la Directiva Europea 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, sobre todo, porque determina que las zonas inundables sean las resultantes de la cartografía de riesgos de inundación conforme a un periodo de retorno de 500 años, que no es una exigencia derivada de la referida Directiva. El ayuntamiento recurrente considera que las medidas concretas para evitar los riesgos de inundabilidad deben quedar al arbitrio de los entes locales; que la crecida de retorno es muy incierta; que el margen de error, siempre superior a la de 100 años, es variable por cuencas según la disponibilidad de datos locales, el clima o la calibración o no de los modelos matemáticos empleados; que ello hace que su estimación no sea objetiva y que el mapa de peligrosidad resultante carezca de la solidez necesaria para basar decisiones y limitaciones territoriales o urbanísticas; terminando por cuestionar las limitaciones establecidas en el artículo 14.bis.
-Las determinaciones y exigencias del RD 638/2016 suponen una vulneración del principio de subsidiariedad y las medidas resultan incoherentes y de imposible cumplimiento.
-Ausencia de precisión y escaso rigor técnico de la cartografía del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI), que impugna indirectamente, alegando errores en el proceso de conformación y los resultados, al tiempo de señalar distintas fuentes de incertidumbre, errores y puntos incorrectos del proceso seguido y resultados obtenidos.
-Incompatibilidad con el planeamiento urbanístico por cuanto las medidas de protección contenidas en el reglamento pueden hacer inviable cualquier promoción de viviendas en suelo urbano a pesar de que sus propietarios hayan afrontado las cargas urbanísticas exigidas por los planes municipales, situación que ni éstos ni los ayuntamientos podían haber previsto, máxime cuando los planes urbanísticos vigentes ya tenían en cuenta el riesgo de inundación, que en la Comunidad Valenciana venía definido desde hace muchos años por el Plan de Acción Territorial frente al riesgo de inundaciones de la Comunidad Valenciana (PATRICOVA).
En relación con el primer motivo de impugnación referido a la inconstitucionalidad del Reglamento por invasión de competencias autonómicas, el Alto Tribunal, a partir de la valoración de la normativa aplicable, rechaza las apreciaciones efectuadas por el demandante, que cuestiona de forma genérica la totalidad de las previsiones contenidas en los preceptos impugnados al considerar que no encajan en el ejercicio de las competencias del Estado. En opinión de la Sala, el reglamento impugnado, al establecer limitaciones en las zonas de mayor riesgo de inundación, se ampara en las previsiones establecidas en el artículo 11.3 de la Ley de Aguas. Estas limitaciones responden a la necesidad de garantizar la seguridad de las personas y bienes y lo son sin perjuicio de las normas complementarias que puedan establecer las CCAA. En definitiva, el ejercicio de las competencias estatales en materia de protección del medio ambiente y seguridad pública, responde al objeto y ámbito propio de las mismas, sin que supongan una invasión del ámbito competencial autonómico.
En segundo lugar, la Sala rechaza que haya existido indefensión o desconocimiento por parte de los afectados, desde el momento en que el uso y el alcance propio de los mapas de peligrosidad y riesgo estaban establecidos suficientemente en la normativa anterior. De hecho, el artículo 8 del RD 903/2010, de evaluación y gestión de riesgos de inundación dispuso que en cada demarcación hidrográfica se elaborarían mapas de peligrosidad por inundación para determinadas zonas. Se añade que el TRLA y el Reglamento de Dominio Público Hidráulico ya recogían limitaciones en el uso de las zonas inundables. En definitiva, no se consideran justificados los vicios de carácter formal.
Al mismo resultado desestimatorio se llega en relación a la ambigüedad de sus determinaciones, por cuanto el contenido del reglamento resulta suficientemente expresivo del alcance de las medidas y limitaciones establecidas así como las razones por las que se adoptan en relación con cada uno de los escenarios de peligrosidad y riesgos de inundación, proyectándose sobre las situaciones básicas en las que se encuentra el suelo. Por otra parte, la calificación como zonas inundables no alterará la calificación jurídica y la titularidad dominical de los terrenos.
Tampoco aprecia la Sala que el reglamento se haya extralimitado en relación con la Directiva 2007/60/CE, por determinar que las zonas inundables sean las resultantes de la cartografía conforme a un periodo de retorno de 500 años. Y es que la Directiva no solo establece un límite al efecto sino que propicia la consideración de un período de retorno de 500 años, siendo que para el supuesto de peligrosidad media se atiende a un periodo de retorno igual o mayor a 100 años. Y así se establece en el artículo 3 del RD 903/2010 al definir la zona inundable. Por tanto, resulta justificado que en los mapas de peligrosidad y riesgo se refleje dicho escenario y surta los correspondientes efectos en los planes de gestión de riesgos.
Por último, el demandante cuestiona el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, que impugna indirectamente. El Alto Tribunal desestima la pretensión del ayuntamiento porque no tiene en cuenta que los mapas de peligrosidad y de riesgo de inundación constituyen la información fundamental en que se basarán los Planes de gestión del riesgo de inundación. Estos mapas constituyen un instrumento de información sobre datos y escenarios de riesgos de inundación resultado de un procedimiento en que se valoran los distintos elementos y las posiciones de los afectados que intervengan. En este caso, el ayuntamiento recurrente debió hacer valer sus pretensiones en aquel momento y no cuestionar ahora estos mapas sin haber propuesto una revisión de los mismos siguiendo el procedimiento correspondiente.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Como resulta del preámbulo del Real Decreto 638/2016 impugnado, la materia relativa a los riesgos de inundación responde al desarrollo de la Directiva 2007/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, que se traspone al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, en el que se estableció la previsión de aprobación, antes del 22 de diciembre de 2015, de los planes de gestión de riesgo de inundación (PGRI), en cuyo anexo A se estableció que los mismos deberían contener, medidas de ordenación territorial y urbanismo, que incluirán al menos:
“las limitaciones a los usos del suelo planteadas para la zona inundable en sus diferentes escenarios de peligrosidad, los criterios empleados para considerar el territorio como no urbanizable, y los criterios constructivos exigidos a las edificaciones situadas en zona inundable.
Las medidas previstas para adaptar el planeamiento urbanístico vigente a los criterios planteados en el plan de gestión del riesgo de inundación, incluida la posibilidad de retirar construcciones o instalaciones existentes que supongan un grave riesgo, para lo cual su expropiación tendrá la consideración de utilidad pública”. Previsión cuya legalidad fue confirmada por sentencia de esta Sala de 20 de enero de 2012 (…)”.
“(…) En estas circunstancias se pone de manifiesto la existencia de competencias estatales, como las invocadas en la disposición final primera, relativas a la protección del medio ambiente y seguridad pública ( art. 149.1. 23 ª y 29ª CE) cuyo ejercicio incide y concurre con la competencia autonómica de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148.1.3ª) invocada por la Administración recurrente, de manera que la genérica alegación de tal incidencia en los términos que se expresa la demanda, que se refiere de forma indiferenciada y sin exclusión ni graduación alguna a la totalidad de las limitaciones establecidas en los preceptos impugnados, no permiten advertir que el ejercicio de las competencias estatales no respondan al objeto y ámbito propio de las mismas y supongan, por su extralimitación, una invasión del ámbito de la competencia autonómica (…)”.
“(…) Ante estas previsiones normativas difícilmente puede sustentarse de manera fundada, por los afectados, el desconocimiento del uso y proyección de los mapas de peligrosidad y riesgo, por las medidas restrictivas ahora cuestionadas, cuando intervinieron en su elaboración y, en consecuencia, carece de justificación el vicio de carácter formal imputado a la norma impugnada al considerar que en esas condiciones el trámite de información pública era un trámite vacío de contenido (…)”.
“(…) No ha de perderse de vista que la elaboración y aprobación de los instrumentos urbanísticos, que definen los derechos y titularidades jurídicas de los propietarios y demás afectados, ha de tomar en consideración los mapas de riesgos naturales (art. 22.2 TRLS) y en tal sentido, según dispone el art. 15.1 del RD 903/2010, no podrán incluir determinaciones que no sean compatibles con el contenido de los planes de gestión del riesgo de inundación, ni con la normativa sectorial aplicable a cada origen de inundación. En congruencia con ello, las medidas y limitaciones establecidas en razón de tales previsiones de peligrosidad y riesgo de inundación han de valorarse en relación con el escenario de riesgo que se trata de evitar o prevenir, a las que han de adaptarse las edificaciones y demás usos del suelo y no a la inversa.
Y a esos distintos escenarios de peligrosidad y riesgo se refieren y responden las limitaciones establecidas en los preceptos impugnados, de manera que, desde esas consideraciones, la legalidad de sus previsiones no resulta desvirtuada por las alegaciones de la parte (…)”.
“(…) No se tiene en cuenta por el Ayuntamiento recurrente que los Mapas de Peligrosidad y Riesgo de Inundación, como se desprende de los arts. 8 y siguientes del Real Decreto 903/2010 , resultan y son la plasmación de un procedimiento dirigido a establecer situaciones de hecho, como son los escenarios de alta, media y baja probabilidad de inundación (art. 8.1), que se llevan a cabo por los organismos de cuenca con la intervención de distintas autoridades y el sometimiento a consulta pública, en cuyo ámbito se analizan las alegaciones correspondientes, se somete a informe del Comité de Autoridades Competentes, para su posterior remisión al Ministerio, señalando el art. 10 que: “3 La información recogida en las cartografías de peligrosidad y de riesgo de inundación se integrará en el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables y, con el fin de que tenga la condición de cartografía oficial, se inscribirá en el Registro Central de Cartografía de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartográfico Nacional (…)”.
Comentario de la Autora:
Resulta lógico que en las zonas de mayor riesgo de inundación deban adoptarse medidas que afecten a los usos y actividades que puedan desarrollarse en las mismas, limitándolas. Al efecto, los instrumentos de ordenación territorial y urbanística no pueden incluir determinaciones que resulten incompatibles con el contenido de los planes de gestión del riesgo de inundación. Estos últimos establecen limitaciones a los usos del suelo en zonas inundables atendiendo a los diferentes escenarios de peligrosidad y determinan los criterios que se exigen a las edificaciones situadas en las zonas inundables. Incide la sentencia en el antecedente que representan los mapas de peligrosidad y de riesgo de inundación, antesala de la información base de los planes de gestión del riesgo de inundación, que estaban al alcance del recurrente y de los posibles afectados, por lo que no pueden alegar indefensión. Por otra parte, la sentencia señala que la calificación de las zonas inundables no repercute en la titularidad dominical de los terrenos, refiriéndose el decreto impugnado a las nuevas edificaciones y usos del suelo relacionados con la protección frente a riesgos de inundación.
Enlace web: Sentencia del Tribunal Supremo, de 3 de junio de 2019
