Sentencia del Tribunal Supremo, de 27 de abril de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 1754/2022 – ECLI:ES:TS:2022:1754
Palabras clave: Planificación territorial. Urbanismo. Estudio económico financiero. Informe de sostenibilidad económica. Informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia. Evaluación ambiental estratégica. Alternativas. Retroacción de actuaciones.
Resumen:
El Alto Tribunal se pronuncia sobre el recurso de casación formulado por la Generalitat Valenciana contra la sentencia nº 46/2021, de 11 de febrero, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil TORREVIÑAS, S.L frente al Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell, por el que se prueba el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana (PATIVEL), y el Catálogo de Playas de la Comunidad Valenciana (DOGV nº 8293, de 11 de mayo de 2018), declarándolo nulo por ser contrario a derecho.
La sentencia de instancia acogió el recurso planteado por la mercantil en base a tres razonamientos destacables: (i) Omisión por parte de la Administración de su obligación de incorporar en la tramitación del PATIVEL la preceptiva memoria económica. (ii) Omisión en el expediente del PATIVEL de los preceptivos informes en materia de género, familia e infancia. (iii) El PATIVEL no se ha sometido a una verdadera evaluación ambiental y territorial estratégica, habiéndose omitido la evaluación de las distintas alternativas posibles.
La cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en precisar y complementar la jurisprudencia con el fin de determinar:
A) Si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).
B) Si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia “neutros” (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.
C) Qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica.
En el auto de admisión del recurso se identificaron como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación: el artículo 37.5 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. La D.A. 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas. El artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Los artículos 1.1.b), 5.2. c), 18.1. b) y 26 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, y los artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
La parte actora basa su recurso en los siguientes motivos:
A) La sentencia impugnada infringe lo dispuesto en el artículo 22.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015 por aplicar erróneamente sus previsiones en relación con el Reglamento de Planeamiento de 1978, en concreto su artículo 37.5, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo, más específicamente la STS 12 de febrero de 2016, referida al Plan de Ordenación del Litoral de Galicia.
Este primer motivo se ampara en que la propia sentencia impugnada, a pesar de reconocer que no es preceptivo el informe de sostenibilidad económica, lo exige por ser un requisito jurisprudencial. Considera que el art. 12 de Reglamento de Planeamiento de 1978 no exigía formalmente un estudio económico-financiero sino “un examen y análisis ponderado de las diferentes alternativas posibles con base a los criterios y objetivos propuestos”. Añade que la doctrina del TS invocada por la STSJV es claramente inaplicable, toda vez que está referida a “toda clase de instrumentos de ordenación urbanística”, siendo así que la ordenación del territorio y el urbanismo son dos materias distintas. Y considera que el PATIVEL contiene una memoria económica que se ha redactado, no por imperativo legal, sino porque en el trámite de información pública se alegó su ausencia.
B) La sentencia recurrida infringe la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el posible carácter neutro de los informes de impacto, plasmada en la STS nº 1375/2020, de 21 de octubre, (RC 6895/2018), que ha venido a establecer que, sin perjuicio del principio de transversalidad de género, los proyectos normativos pueden ser “neutros” o “nulos” en cuanto a sus efectos en la igualdad de género, de forma que los informes incorporados al expediente pueden limitarse a constatar dicha circunstancia.
A juicio de la recurrente, la Generalitat se ha pronunciado sobre el impacto de género del proyecto normativo, de hecho, el órgano competente ha manifestado en su informe que el PATIVEL es neutral en cuanto a la igualdad de mujeres y hombres, atendiendo al contenido de dicho plan y a la escala del territorio afectada por aquel.
Asimismo, en opinión de la recurrente, el informe no resultaba preceptivo por cuanto su exigencia en la elaboración de reglamentos no surgió hasta la entrada en vigor de la Ley 13/2016, de 29 de diciembre, de fecha posterior a la Resolución de 11 de noviembre de 2015 por la que se inició el procedimiento para la elaboración del PATIVEL.
Por otra parte, de la memoria correspondiente se desprende que el PATIVEL no produce efectos, ni positivos ni negativos, sobre los menores y adolescentes y sobre las familias de la Comunidad Valenciana, sin que se haya puesto de manifiesto en la sentencia impugnada ningún motivo por el que pueda considerarse que el plan produce un impacto indeseado en los citados ámbitos.
C) La sentencia impugnada infringe la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y, en concreto, sus artículos 1.1. b), 5.2 c), 18. 1.b) y 26, por cuanto impone a la Administración autonómica un contenido a su evaluación ambiental que no impone la propia ley. A diferencia de lo que la sentencia de instancia aprecia sobre el análisis de las alternativas de la evaluación basadas exclusivamente en criterios económicos, la recurrente considera que la opción por la alternativa 3 es la de menor incidencia en las situaciones jurídicas individuales, y se ajusta al principio de proporcionalidad y persecución del interés general.
La parte recurrida se opone al recurso planteado y defiende el contenido de la sentencia de instancia en todos sus extremos.
El Alto Tribunal parte de las siguientes consideraciones previas: i) Ordenación territorial y urbanismo son conceptos próximos y relacionados, pero diferenciables. ii) La aplicación del régimen jurídico que corresponda no puede efectuarse atendiendo, simplemente, a la denominación formal que se asigne a los planes como de ordenación territorial o urbanísticos, sino que debe tener en cuenta su contenido material. iii) En la exigencia de los requisitos formales que deban observarse en la tramitación de los planes, debe procederse siempre con absoluto respeto al principio de proporcionalidad, valorando el carácter esencial o sustancial que en el caso examinado pudiera tener el requisito incumplido y huyendo de rigorismos formales excesivos.
-Sobre la primera cuestión de interés casacional, el Tribunal aclara que nos encontramos ante un instrumento de ordenación territorial donde se protege el suelo, pero no se transforma. Con la finalidad de distinguir conceptualmente el estudio económico-financiero y el informe de sostenibilidad económica, trae a colación su doctrina a través de la sentencia 296/2016, de 12 de febrero, que analizó el Plan del Litoral de Galicia.
En este caso concreto, al igual que apreció la sentencia de instancia, el Alto Tribunal considera que estamos ante un instrumento de ordenación de carácter estratégico, cuyas determinaciones habrán de desarrollarse a posteriori por medio de las distintas figuras de planeamiento, por lo que no cabría exigir en el supuesto enjuiciado el referido informe de sostenibilidad económica.
En cuanto a la exigibilidad del estudio económico-financiero y en atención a las anteriores consideraciones previas, considera el Tribunal que la doctrina sentada en su sentencia 725/2016 no resulta aplicable a este caso, precisamente porque no estamos ante un instrumento de ordenación urbanística sino ante un instrumento de ordenación territorial.
Sin embargo, dice el Tribunal, ello no significa que pueda prescindirse de toda previsión relativa al coste económico que lleva aparejado un instrumento de ordenación territorial, máxime teniendo en cuenta que su naturaleza reglamentaria exigiría tal previsión. Lo relevante es que a lo largo de la tramitación del plan se incorpore una previsión suficiente del impacto económico que pudiera derivarse de la aprobación de la disposición reglamentaria.
Por lo expuesto, el Alto Tribunal no comparte la fundamentación y conclusión de la sentencia de instancia porque no ha tenido en cuenta la diferencia existente entre ordenación territorial y urbanística y ha aplicado a un Plan de ordenación territorial el régimen propio de un plan urbanístico.
Es más, considera suficiente la “memoria económica” incorporada durante la tramitación del PATIVEL en función del contenido material de sus determinaciones. Se suma el apartado 4 del documento que lleva por rúbrica “otras repercusiones económicas derivadas de la elaboración y gestión del PATIVEL,” en el que se hace una referencia al coste que conllevaba la elaboración de este Plan para la Generalitat.
En definitiva, se acoge el recurso de casación respecto a este extremo.
A continuación, el Tribunal se pronuncia sobre la segunda de las cuestiones de interés casacional: si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia “neutros” (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.
A su juicio, el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres debe considerarse un principio inspirador de la ordenación territorial y su exigibilidad en los proyectos normativos en el ámbito de la Comunidad Valenciana está fuera de toda duda, conforme a lo establecido en el artículo 4 bis de la Ley 9/2003, de 2 de abril, para la igualdad de hombres y mujeres.
Respecto de la exigibilidad en los proyectos reglamentarios de los informes de impacto en la familia, infancia y adolescencia, se prevé en la Disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas y en el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, en la redacción dada a ambas por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del Sistema de Protección a la Infancia y a la Adolescencia.
La respuesta a la cuestión planteada se hace depender del contenido de dichos informes en cada caso concreto que se examine. Al efecto, establece la siguiente doctrina jurisprudencial:
“Si en el caso enjuiciado cabe deducir que realmente se llevó a cabo el análisis del impacto que las determinaciones del plan de ordenación territorial podrían tener sobre el género, familia, infancia y adolescencia, los informes “neutros” no serán equivalentes a inexistentes; por el contrario, cuando pueda inferirse que se ha utilizado una fórmula rituaria para afirmar la neutralidad de la norma a esos efectos, pero que no ha existido realmente un análisis sobre el particular, esos informes deben reputarse inexistentes”.
Del contenido de los informes oficiales obrantes en el expediente a través de los cuales no se aprecia una incidencia directa o indirecta sobre las familias numerosas ni sobre los derechos de la infancia y tampoco se prevén efectos sobre la igualdad, el Alto Tribunal entiende que los referidos informes no pueden calificarse de rituarios y, por ende, de inexistentes.
En definitiva, se acoge el motivo de casación respecto a este extremo.
A continuación, el Tribunal se pronuncia sobre la tercera de las cuestiones de interés casacional referida al alcance que puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica referida a un plan de ordenación territorial como el PATIVEL.
De conformidad con la normativa comunitaria y nacional aplicable a este procedimiento, el Alto Tribunal plantea la respuesta a la cuestión de interés casacional en los siguientes términos:
“El estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica de un plan de ordenación territorial, debe incluir, además de la referencia al alcance y contenido del plan propuesto, aquellas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa, con el fin de prevenir o corregir los efectos adversos sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa”.
La Sala de instancia acogió el motivo de recurso alegado por la mercantil al considerar que el análisis de las posibles alternativas se basaba en criterios económicos y que no existía un análisis riguroso desde el punto de vista ambiental de las distintas propuestas o alternativas presentadas.
A sensu contrario, el Alto Tribunal no comparte esta argumentación. Para ello se basa en el contenido de los capítulos 10 a 13 del documento referido a la Evaluación ambiental y territorial estratégica, fechado en 2018, a través del cual se lleva a cabo un estudio que abarca los siguientes aspectos:
1. “Selección de alternativas y descripción de su evaluación” –alternativas contempladas en el PATIVEL; resumen de la metodología empleada en la selección de la alternativa desarrollada por el PATIVEL; justificación de la selección de la alternativa desarrollada por el PATIVEL; dificultades encontradas a la hora de realizar la selección de alternativas. 2. “Medidas previstas para el seguimiento del PATIVEL”. 3. “Conclusiones”. 4. “Resumen no técnico”.
En definitiva, expuestos los aspectos tratados en el documento de evaluación ambiental y territorial estratégica, la Sala considera que su contenido es suficiente y adecuado en función de los objetivos, el ámbito geográfico y territorial, y las determinaciones del PATIVEL.
Por tanto, este motivo de impugnación también es estimado.
Por último, dice textualmente el Tribunal: “una vez anulada la sentencia impugnada, dado que para resolver el recurso contencioso-administrativo del que trae causa este recurso de casación es preciso el examen e interpretación de la normativa autonómica, que es competencia de la Sala de instancia, debemos retrotraer las actuaciones a fin de que sea dicha Sala la que, con observancia de lo razonado y decidido en esta sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo las “alegaciones impugnatorias formuladas por la parte recurrente acerca del contenido material del PATIVEL”.
Es decir, el Alto Tribunal devuelve los autos al TSJ para que se pronuncie sobre un extremo que no había sido enjuiciado debido a que prosperaron los motivos de recurso que justificaron la nulidad de la sentencia en aquel momento. Estimado el recurso de casación contra la sentencia de instancia, el TSJ debe pronunciarse sobre el contenido material del PATIVEL.
Destacamos los siguientes extractos:
Primera cuestión de interés casacional: “(…) Por tanto, con independencia de la denominación formal que se asigne a esa previsión del impacto económico de la norma reglamentaria (sea memoria económica o, en su caso, estudio económico-financiero, o cualquier otro), de la doctrina expuesta en la citada sentencia se deduce con nitidez que lo verdaderamente relevante es que se incorporen a su contenido los datos y elementos suficientes en relación con las determinaciones de dicha norma para poder efectuar, razonablemente, una estimación aproximada del impacto económico que, en su caso, podría tener la aprobación de la citada norma reglamentaria.
Y esta conclusión no resulta alterada por el hecho de que el artículo 16 del Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunitat Valenciana, no incluya expresamente una memoria económica entre la documentación que necesariamente debe incorporarse a la tramitación de los planes de acción territorial (…)”.
“(…) La aplicación al supuesto examinado de la doctrina jurisprudencial que acabamos de establecer en respuesta a la primera cuestión planteada en el auto de admisión conduce directamente a rechazar la fundamentación y conclusión alcanzadas a ese respecto por la Sala de instancia en la sentencia impugnada.
Y ello, por cuanto que en esa sentencia no se ha tenido en cuenta la diferencia conceptual, importante, que existe entre ordenación territorial y ordenación urbanística y, como consecuencia de ello, se ha aplicado a un plan de ordenación territorial como el PATIVEL un régimen jurídico propio de un plan urbanístico, sin atender al verdadero contenido material de sus determinaciones que, lejos de comportar una transformación urbanística directa e inmediata, se limitan a establecer unas líneas directrices generales a modo de marco de referencia al que deberán ajustarse después los instrumentos de planificación urbanística de ámbito territorial inferior.
Además, consideramos que la “memoria económica” incorporada durante la tramitación del PATIVEL debe estimarse suficiente en función del contenido material de las determinaciones del Plan, dado que ” del carácter exclusivamente normativo de sus determinaciones se deriva que el PATIVEL no propone ninguna actuación que genere un coste económico, ni su implantación y gestión necesita de la creación de estructuras administrativas nuevas que supongan una repercusión económica nueva en los presupuestos de la Generalitat”.
En este sentido, pese a todo y, aun considerando sus redactores que la citada memoria de sostenibilidad económica no era estrictamente exigible por no comportar el PATIVEL actuaciones de transformación urbanística (ex artículo 22.4 LSRU), dadas las alegaciones realizadas en el trámite de consulta pública en relación con posibles responsabilidades para la Generalitat derivadas del proceso de desclasificación de suelos por el PATIVEL, estimaron conveniente clarificar dicha cuestión (…)”.
Segunda cuestión de interés casacional: “(…) Y, desde esa perspectiva, no cabe duda de que -por pura lógica- la eventualidad de que pudiera producirse un impacto desfavorable en el género, familia, infancia o adolescencia como consecuencia de la aprobación de un plan de ordenación territorial aparece, en teoría, como una posibilidad más remota -menos probable- que si de la aprobación de un plan urbanístico de ámbito territorial inferior se tratara.
Pese a ello, esa posibilidad teórica no debe ser descartada. Pero, a la vista del documento nº 35, la mera afirmación de la parte recurrida sobre la inexistencia real de los preceptivos informes -que hemos rechazado- no puede considerarse suficiente para anular el PATIVEL porque, en tal caso, la estimación de esa pretensión comportaría consecuencias realmente desproporcionadas a la vista de las circunstancias concurrentes.
Por ello, de modo análogo a como razonamos en nuestra STS nº. 176/2022, consideramos -en virtud del principio de proporcionalidad- que para poder declarar fundadamente la nulidad del PATIVEL por este motivo, deberían haberse precisado suficientemente cuáles eran las concretas determinaciones incluidas en el plan aprobado que incurrían en contravención del principio de igualdad o que podían afectar desfavorablemente a la familia, infancia o adolescencia; o, de otro modo, debería haberse indicado el motivo por el que se apreciaba que una específica omisión en las determinaciones del plan comportaba una quiebra de aquel principio o de la necesaria protección de la familia, infancia o adolescencia.
Y, en su caso, también debería haberse justificado que esa eventual afectación desfavorable para la igualdad de género, familia, infancia o adolescencia se proyectaba sobre la totalidad del plan y que no bastaba para remediarla con la anulación parcial del mismo, esto es, de alguna o algunas de sus determinaciones.
Nada de esto aparece en la sentencia impugnada ni se precisa en las alegaciones de la parte recurrida en casación y ello nos lleva a la conclusión de que el recurso de casación debe ser acogido en este extremo (…)”.
Tercera cuestión de interés casacional: “(…) Para cumplir con estos objetivos y hacer frente a la problemática detectada, el PATIVEL propone tres alternativas: el futuro tendencial en caso de no aplicación del Plan (alternativa 1), la desclasificación de todos los sectores pendientes de desarrollo en la franja litoral (alternativa 2) y la selección de los sectores que deben desclasificarse para no entrar en conflicto con la Infraestructura Verde (alternativa 3).
En la alternativa 1, asumiendo que se desarrollan todos los sectores que están ahora en tramitación supondría que el 60% del suelo en los primeros 500 metros de costa quedaría sellado, teniendo consecuencias medioambientales muy importantes como pérdida de biodiversidad, fragmentación de espacios, pérdida de conectividad así como un incremento del riesgo de inundación.
En la alternativa 2, no se tiene en cuenta los diferentes estados de tramitación del planeamiento, ni se evalúan las responsabilidades patrimoniales, ni se asume las posibilidades de completar ciertos tejidos urbanos de acuerdo a un modelo de desarrollo urbano sostenible, situación que es habitual en zonas de trasdós.
En la alternativa 3, que es la desarrollada por el PATIVEL, se protegen los suelos abiertos al mar, se atienden a los valores del territorio y el discurso de “rescate” de suelos se apoya en un análisis exhaustivo de la Infraestructura Verde. Además, se evalúan los diferentes estados de tramitación del planeamiento, se evalúan las responsabilidades patrimoniales y se asume la posibilidad de completar ciertos tejidos urbanos de acuerdo a un modelo de desarrollo urbano sostenible (…)”.
“(…) Pues bien, una vez expuestos -en lo que ahora interesa- los aspectos tratados en el documento de evaluación ambiental y territorial estratégica y los términos en que ese examen medioambiental se ha realizado, la Sala no alberga duda alguna de que su contenido es suficiente y adecuado en función de los objetivos, el ámbito geográfico y territorial, y las determinaciones del PATIVEL.
Como antes dijimos, la Sala de instancia estimó que no se había tenido en cuenta la realidad material del suelo afectado, sino solo aspectos económicos, sin atender a aspectos ambientales, paisajísticos o territoriales, optando por la alternativa que menos indemnizaciones generaba.
Sin embargo, el examen de los capítulos 10 a 13 del documento de evaluación, parcialmente transcritos y, singularmente, de los cuadros incluidos en el capítulo 10, evidencia que sí se ha llevado a cabo -en lo sustancialel análisis de los efectos que el PATIVEL pudiera tener sobre los factores indicados en el artículo 5.1.a) de la Ley 21/2013 y, del mismo modo, que la selección y análisis de las alternativas se ha ajustado a los requisitos legales y a la doctrina jurisprudencial que hemos sentado en el Fundamento anterior.
En consecuencia, también en lo relativo a este motivo de impugnación el recurso de casación debe ser estimado (…)”.
Comentario de la Autora:
De momento, el Alto Tribunal salva el PATIVEL acogiendo los motivos de recurso alegados por la Generalitat Valenciana, si bien devuelve los autos al Tribunal Superior de Justicia para que se pronuncie sobre su contenido material, en cuyo examen no entró al considerar que la estimación de los primeros motivos de recurso lo hacía innecesario.
Sobre la base de la distinción entre instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos, el Tribunal corrobora que no resulta necesaria una memoria de sostenibilidad económica demostrativa de que la administración pueda afrontar los gastos de mantenimiento de las infraestructuras en ese concreto ámbito espacial, por cuanto no estamos ante un instrumento de ordenación de actuaciones urbanísticas.
Indirectamente, tampoco le resulta exigible un estudio económico-financiero, si bien justifica la necesidad de previsión de costes en el hecho de que toda disposición de naturaleza reglamentaria debe prever el coste económico que pudiera implicar el instrumento de ordenación territorial, como es el caso del PATIVEL, de cuyo contenido se infiere una estimación aproximada de su impacto económico.
Por otra parte, el Tribunal destaca que el principio de igualdad de género no es una cuestión neutral sino un principio inspirador de la ordenación territorial, si bien la legislación estatal no ha incorporado ningún trámite específico para su concreción en el planeamiento urbanístico, extrapolable a la planificación territorial. Si bien no aplica el calificativo de “rituarios” a los informes sobre impacto de género y familia, lo relevante de la sentencia es que el impacto desfavorable que desde esta perspectiva pudiera tener un plan de ordenación territorial sobre el género, familia, infancia o adolescencia es más remoto que si se tratara de un plan de urbanismo.
Por último, la Sentencia traslada textualmente el contenido de los capítulos 10 a 13 del documento referido a la evaluación ambiental y territorial estratégica para llegar a la conclusión de que su contenido es suficiente.
A la espera del pronunciamiento del TSJ, por el momento, sobrevive el PATIVEL.
Enlace web: Sentencia STS 1754/2022 del Tribunal Supremo, de 27 de abril de 2022
En la misma línea, véase: Sentencia STS 1751/2022 del Tribunal Supremo, de 27 de abril de 2022
